Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových

autor: JUDr. Michal Janovec
publikováno: 05.04.2013

V této práci se chci zabývat hospodařením Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových (dále také jen „úřad“) s veřejným majetkem, a to formou obhospodařování státního – veřejného majetku v rámci zastupování ve věcech, které se dostaly před správní, soudní, či jiné orgány, ať už z jakéhokoliv důvodu, a následně také úkoly svěřenými úřadu v rámci správy a distribuce veřejného majetku, který podle zvláštních zákonů má nebo může být vlastněn jinými než státními subjekty.

Veřejné vlastnictví lze vymezit jako vlastnictví, jehož subjektem je subjekt veřejné povahy (stát, územní samosprávný celek, subjekt zájmové samosprávy, jiná veřejnoprávní korporace, samostatný veřejný ústav, veřejný fond,...), typicky tedy subjekt veřejné správy jako tzv. právnická osoba veřejného práva, resp. obecně „veřejný subjekt“, a jehož předmětem je veřejná věc v širokém smyslu, čili věc určená k veřejným účelům bez dalšího.[1]

Pro účely této práce si pojem veřejný majetek zjednoduším na majetek státu, resp. na majetek, s nímž hospodaří organizační složky státu. Obecným právním předpisem upravujícím majetek státu je zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. Vlastnické právo státu je založeno na dvou základních pilířích, a to na institutu „práva hospodaření“ a institutu „státních organizací“.[2]

1. Úřad a jeho působnost

Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových je úřad státní správy České republiky a organizační složka státu, která spravuje majetek patřící státu a zastupuje v těchto věcech stát, resp. jiné jeho organizační složky, které nakládají se státním majetkem, před soudy, rozhodci nebo stálými rozhodčími soudy, jinými správními úřady a dalšími orgány. Sídlí v Praze.[3]

Vznikl k 1. 7. 2002 na základě zákona č. 201/2002 Sb., o Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových (dále také jako „ZUZS“) po zániku okresních úřadů v podstatě z nutnosti, aby po nich převzal kompetence v oblasti správy státního majetku, protože ostatní agenda přešla na krajské a obecní úřady, což jsou orgány samosprávy a se státním majetkem nenakládají.

Úřad je fakticky právním zástupcem státu (jedná se o příslušnou organizační složku státu), jakožto vlastníka různorodého majetku, a jedná v řízení před soudy, rozhodci nebo stálými rozhodčími soudy, správními úřady a jinými orgány ve věcech týkajících se majetku státu. Úřad tedy vystupuje namísto jiných organizačních složek státu, které jinak s předmětným majetkem státu hospodaří podle zákona č. 219/2000 Sb. o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích (dále také jako „ZMS“), ve znění pozdějších předpisů, a je příslušný k hospodaření s takovýmto majetkem. Jde o obecný právní předpis, který se uplatní pouze v případě, že zvláštní zákony upravující otázky státního majetku (např. daňové zákony) neupravují určitou otázku jinak. Tento zákon je však v pozici zvláštního předpisu ve vztahu k obecným ustanovením občanského a obchodního zákoníku.

Novelou zákona ZUZS přijatou zákonem č. 120/2004 Sb. může Úřad na základě dohody také poskytovat právní pomoc obcím a městům v některých majetkových věcech, kde úřad může vystupovat namísto obcí, nebo jako vedlejší účastník na jejich straně. To znamená, že úřad fakticky nevykonává jen zastupování ve věcech, jejichž předmětem je státní/veřejný majetek, ale také majetek v držení obcí, které se jinak o něj starají v rámci jejich samosprávné působnosti.

Mimo výše uvedené úřad také zpracovává jednotlivá právní stanoviska ve věcech týkajících se majetku státu na základě žádostí konkrétních organizačních složek státu, státních organizací a také Pozemkového fondu.

Organizačně je úřad rozdělen a vykonává svou činnost prostřednictvím Územních pracovišť, jenž mají působnost dle sídel krajských soudů, a samostatně pak v hlavním městě Praze, kde také samostatně podle obvodů vykonávají svou činnost, která je tímto do jisté míry decentralizovaná.

V průběhu existence úřadu postupně přibývaly další úkoly, kterými se úřad nadále zabývá. Mezi nejvýznamnější bych zařadil zejména hospodaření s administrativními budovami bývalých okresních úřadů od roku 2003, rozhodování o uplatnění či neuplatnění předkupního práva státu v rámci převodů nemovitostí, ke kterým měl stát předkupní právo ať už z jakéhokoliv titulu, hospodaření s majetkem státu na silničních hraničních přechodech, správa zajištěného majetku osob, proti kterým je vedeno trestní řízení, plnění podmínek smluv o státním příspěvku na individuální bytovou výstavbu, přijímání nabídek zpětného převzetí zdravotnických zařízení, převzetí majetku, se kterým hospodařilo Ministerstvo financí a fond dětí a mládeže.

2. Zastupování státu

Jak již bylo uvedeno výše, zastupování státu zahrnuje zejména právní zastoupení před soudy a dalšími orgány namísto organizačních složek státu (dále „OSS“), právní aktivita v mezích hospodaření s vlastním majetkem, kontrola plnění podmínek pro udělování a ponechání státní dotace na individuální bytovou výstavbu. Dále také vymáhání veškerých vzniklých pohledávek, sledování a úprava podmínek v rámci užívání majetku svěřeného nestátním subjektům a také uplatňování předkupního práva v těch případech, které zákon předvídá.

2.1 Právní zastupování státu

Podle ZUZS zastupuje úřad stát buď výlučně, nebo na základě dohody, či jako vedlejší účastník v případech, kdy je příslušná k hospodaření s majetkem státní organizace nebo Pozemkový fond ČR, a současně za splnění podmínky, že stát má na výsledku takového řízení/sporu zájem. Navíc také mohou obce požádat úřad o bezplatnou právní pomoc nebo také právní zastoupení před soudy.

Zastupování úřadu a vystupování v jednotlivých řízeních se zcela jistě promítá i do státního rozpočtu, a to jednotlivě u OSS, které jsou zastupovány, a v případě soudní výhry sporu jde o milióny až o miliardy korun. Velkou úsporou pro stát a jeho organizační složky je také ta skutečnost, že namísto advokátních kanceláří, které by zcela jistě stály více peněz, je stát zastupován fakticky svými zaměstnanci a náklady jsou tímto výrazně nižší. V rámci rozpočtového složení úřad spadá pod Ministerstvo financí (veškeré příjmy i výdaje) a do této rozpočtové kapitoly mají přímý vliv pouze soudní spory o majetek, který byl svěřen do hospodaření úřadu.

2.2 Právní zastoupení obcí

Každá obec má významnou možnost požádat o právní zastoupení v rámci právních řízení a spadají sem v praxi zejména restituční nároky vznesené na majetek obcí získaných dříve od státu. Tato možnost je pro obce, zejména ty menší (s menším rozpočtem) velmi vítaná, neboť v drtivé většině případů nedisponují právním oddělením a právní zastupování advokátní kanceláří by v mnoha případech mohlo být pro obecní rozpočet neúnosné.

2.3 Závazky ze smluv o poskytnutí státního příspěvku na individuální bytovou výstavbu

Příspěvky na individuální bytovou výstavbu (dále „IBV“) poskytoval stát od 1. 1. 1986 jako formu finanční podpory po uzavření smlouvy s žadateli. Pokud žadatelé dodrželi smluvní podmínky, stala se tato finanční výpomoc nenávratnou podporou, avšak pokud žadatel podmínky nedodržel, vznikla touto skutečností státu pohledávka a žadatel byl povinen výpomoc vrátit. Dohromady bylo uzavřeno více než 70 tisíc smluv IBV, dle kterých bylo nakonec poskytnuto 5,3 mld. Kč.[4] Celá tato agenda je výsledkem převzetí jisté míry působnosti okresních úřadů 1. 1. 2003 a po novele ZMS následovalo převzetí stejné agendy také hl. města Prahy, Plzně, Brna a Ostravy ke dni 1. 3. 2006.

Úřad eviduje 3 typy stavů těchto smluv. Většina jich je vedena jako ukončené, neboť došlo ke splnění smluvních podmínek a státu žádná pohledávka nevznikla, anebo vznikla, avšak byla uhrazena, či jinak vyřízena. Dalším statusem jsou smlouvy nadále sledované, u kterých ještě neuplynuly termíny smluvních podmínek z důvodu doposud neproběhnuvší kolaudace, nebo zatím nezapočalo užívání a nezcizení nemovitosti. Také je zde možnost, že dodržení smluvních podmínek nebylo náležitě zkontrolováno a vyhodnoceno a případná pohledávka státu tedy nevznikla.

Hlavní činností úřadu v této oblasti je sledování těch smluv, u kterých došlo k porušení smluvních podmínek, a následně tedy vznikla státu pohledávka. Zájem úřadu a tedy i státu je na vymáhání těchto pohledávek, neboť také představují nezanedbatelný příjem do státního rozpočtu.

Tento příjem však v důsledku každoročního poklesu aktivních (neukončených) smluv postupně klesá. Za rok 2011 dosáhl tento příjem téměř 9 milionů Kč. Úspěšnost vymáhání pohledávek dále utrpěla po vydání rozsudku Nejvyššího soudu ČR č. j. 33 Cdo 754/2007 z 24. 9. 2009, kdy pak soudy často zamítají nárok státu na vrácení příspěvku s odkazem na ustanovení § 3 občanského zákoníku (zásah do práv a zájmů v rozporu s dobrými mravy). V řadě případů je prominutí dluhu, případně upuštění od vymáhání důvodné a Úřad o něm rozhoduje v souladu s podmínkami ZMS.[5]

Tato činnost a sledování neukončených smluv je odhadována do roku 2014, avšak zcela jistě zbudou i takové smlouvy, jejíchž sledování skončí později z důvodu nedodržení lhůt pro kolaudaci. Avšak ani toto nebude znamenat ukončení agendy smluv o IBV, nýbrž postupně odezní pouze plnění smluvních podmínek a nadále zůstane hledání řešení pohledávek z porušených smluv a jejich vymáhání.

2.4 Převody státního majetku zatížené podmínkou

Podle různých zákonů jsou při převodu nemovitostí nastoleny omezující podmínky, při jejichž nedodržení vzniká konkrétnímu nabyvateli povinnost nabídky tohoto majetku ke zpětnému nabytí státem, anebo vzniká jiné právo státu. Úřad je právě tím orgánem, který sleduje takovéto podmínky a konkrétní nemovitosti, stejně tak jako smluvně dohodnuté podmínky bezúplatných převodů na kraje a obce z důvodu veřejného zájmu v horizontech od 5 do 20 let podle konkrétní smlouvy.

2.5 Předkupní právo státu

Úřad je již od roku 2001[6] adresátem povinných nabídek pozemků, jež jsou ve vlastnictví fyzických a právnických osob, k využití předkupního práva státu v případech těch pozemků, které jsou v území regulačním nebo územním plánem pro veřejně prospěšnou stavbu nebo veřejně prospěšné opatření.

Sám o sobě úřad není realizátorem žádných staveb či opatření, a to ani těch veřejně prospěšných, a tímto subjektem je dle smlouvy nebo zápisu příslušnosti hospodařit s předkupním právem ten subjekt, který již tuto činnost zrealizuje.

Tato agenda a její zpracování je procesem obecně pozvolným vzhledem ke lhůtám zpracování územně plánovací dokumentace. Ne vždy dojde ke konkrétnímu uplatnění předkupního práva, a to z několika důvodů. Nedochází k uplatnění např. u budov, protože se ustanovení zákona vztahuje pouze na pozemky, a u některých pozemků předkupní právo také nevzniklo, pokud nebyly tyto určeny opatřením obecné povahy, kterým se vydává regulační nebo územní plán.

3. Nabývání majetku

Možnost nabývání majetku byla svěřena úřadu již od samého svého počátku. Jedná se zejména o majetek nově státem nabytý – odúmrť, propadlé soudní úschovy, propadlý majetek z trestních řízení. Dále se jedná o majetek dohledaný, tedy takový, se kterým nikdo nehospodaří.

Právními tituly pro nabývání majetku jsou všechny výše uvedené, až na výjimky, o kterých to stanoví ZMS (rozhodnutí finančních a celních orgánů, střelivo, výbušniny, zabavené rostliny a živočichové, radioaktivní odpady atp.)

Je nutné se zamyslet nad přínosem a výnosem pro stát samotný, který z majetku ve správě takto nabytého má. Evidentní je, že výnosy oproti nákladům na správu nebudou velké, neboť drtivá většina odúmrti je nepatrné hodnoty, se kterými jsou spojeny pouze náklady. Dohledaný majetek představuje hlavní pozitivum ve vztahu ke zlepšení evidence nemovitostí a nalezení subjektu odpovědného za stav majetku.

Převod příslušnosti pro hospodaření s konkrétním majetkem je možný pouze na základě zákona, tedy rozhodně ne na základě individuálního správního aktu ve formě rozhodnutí konkrétní organizační složky státu ve věci nepotřebného majetku pro tuto organizační složku státu, i když by se takováto možnost jevila jako účelná.

3.1 Nabývání majetku podle zákona

Odúmrť je majetek z dědického řízení, které skončilo bez dědice, a mimo tento majetek hospodaří úřad i s majetkem získaným z rozhodnutí v trestním řízení (movité věci, které sloužily ke spáchání trestného činu, a také věci, jejichž prostřednictvím došlo k porušení autorského práva). Movité věci tímto způsobem získané jsou ve valné většině případů likvidovány. Položek movitých věcí je velmi mnoho, hodnota nepatrná, avšak jejich převzetí (zabavení) s sebou nese náklady a administrativní zátěž. Stejně tak dochází k propadnutí soudních úschov, ke kterým když se nikdo ve stavené lhůtě nepřihlásí, propadají státu, ale alespoň zde se jedná ve větší míře o finanční prostředky.

Jinou skupinou nabývaného majetku mohou být nemovitosti po státních organizacích a státních podnicích již zaniklých, které s majetkem nenaložily, resp. se takovýto majetek nezahrnoval do privatizačních projektů.

3.2 Dohledávání neznámých vlastníků nemovitostí, vyjasnění vlastnictví

Existuje vcelku značný počet nemovitostí vedených na neznámého vlastníka, což je v katastru nemovitostí evidováno jako LV 11000, nebo jde o vlastníka zapsaného v KN bez identifikátoru, či některé z nemovitostí nejsou vůbec na žádném LV zapsány. Počet takových to případů je počítán na několik stovek tisíc.[7] Problémy s neznámým vlastníkem jsou nejen překážkou v rámci nakládání s nemovitostmi, ale také pro správní či soudní řízení v sousedských nebo obdobných sporech.

Velká část dohledaného majetku je stejně majetkem státním, přičemž dohledávání skutečných vlastníků patří k činnostem úřadu již od počátku.

Duplicitní zápisy představují také nemalou agendu úřadu a jsou to takové zápisy vlastnictví, ke kterým existuje více vlastníků. S takovýmto majetkem nelze nakládat, pokud není k dispozici souhlasné prohlášení, nebo rozhodnutí soudu. Úřad odstraňuje duplicitní zápisy ve svůj prospěch, anebo ve prospěch jiných organizačních složek. Je jasné, že postup shromažďování veškerých podkladů je procesem náročným nejenom po administrativní stránce.

3.3 Příslušnost hospodařit na základě dalších právních titulů

V této souvislosti se nejčastěji jedná o majetek, se kterým hospodařily okresní úřady[8] (takový majetek, který nebyl převeden na obce nebo kraje), dále majetek na silničních hraničních přechodech převedený od Generálního ředitelství cel[9] a také chráněná území, se kterými hospodařila Agentura ochrany přírody a krajiny ČR.[10] Konkrétně majetek po okresních úřadech tvoří největší podíl majetku, se kterým úřad hospodaří, a jedná se zejména o budovy. V takovýchto budovách úřad plnil nebo stále plní funkci správce. Hlavním cílem úřadu v této oblasti bylo co nejrychlejší vypořádání majetkových poměrů, přičemž veškeré převody a vymezené případy podléhají rozhodnutím vlády, kterému předchází jednotlivé projednání ve Vládní dislokační komisi. Poté co jsou dispozice s tímto majetkem schváleny vládou, dopadají na nakládání s těmito objekty obecná pravidla hospodaření s administrativními objekty státu.

Co se majetku na silničních přechodech týče, tak po vstupu ČR do Schengenského prostoru Úřad na jednotlivých hraničních přechodech odstranil překážky bránící plynulému provozu, tak jak je stanoveno Schengenským hraničním kodexem, následně v roce zahájil práce na realizaci tohoto majetku dle usnesení vlády ČR č. 382 ze dne 9. 4. 2008. Podle tohoto schváleného postupu byly nemovitosti nejprve nabídnuty organizačním složkám státu, následně krajům a obcím. Pokud žádná z těchto složek o majetek neprojevila zájem, byl nabízen ve výběrovém řízení soukromým osobám.

Mimo výše uvedené přešla na úřad příslušnost hospodařit s majetkem fondu dětí a mládeže,[11] přičemž tato příslušnost přešla 1. 7. 2009 z úřadu Ministerstva financí, neboť tento fond byl předtím zrušen.[12] Dále také na úřad přešlo vystupování v právních sporech souvisejících s majetkem tohoto fondu.

Ve smyslu ZMS jsou veškeré nemovitostí z tohoto fondu pro úřad nepotřebným majetkem a tak úřad průběžně připravuje realizaci nemovitostí, jestliže neexistují nějaké právní překážky. Dosti často dochází k převodu majetku bezúplatně, pokud je tomu dán veřejný zájem, a tak jsou součástí takovýchto smlouvy i podmínky, jež omezují další nakládání s majetkem a účel jeho využití. Úřad provádí průběžnou kontrolu dodržování těchto podmínek a v případě že dojde k jistým potížím, úřad podává podnět Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy, které provádí následně standardní kontrolní šetření a vyvozuje příslušné závěry.

4. Některé vybrané skupiny majetku a jejich realizace

4. 1 Nemovité kulturní památky

Jedná se o majetek na údržbu náročný vzhledem k omezeným dispozicím a drahým opravám, avšak na počet položek nikoliv rozsáhlý. Více než pětina památek je zatím pro převod blokována, neboť se jedná o církevní majetek, resp. takový majetek, jež by mohl/měl být součástí církevních restitucí. Využitelnost těchto památek je značně omezena, neboť se velmi často jedná o objekty v méně přístupných oblastech, kde dopravní infrastruktura není ideální, a současně je využitelnost ovlivněna prostorovými dispozicemi takovýchto nemovitostí.

4.2 Členské podíly v bytových družstvech, cenné papíry a majetkové účasti

Takto nabyté podíly vznikají zejména odúmrtí (jak u cenných papírů, tak u členských podílů) a stát následně realizuje prostřednictvím úřadu jejich prodej, čímž dosahuje zisku v této oblasti. Jsou samozřejmě případy, kdy tento postup komplikuje nevole družstev samotných pro samotný institut odúmrti nebo také pro stanovení výše členských podílů. V takových případech přichází na řadu soud, který samozřejmě „ideální“ postup v podobě prodeje nabytých členských podílů prodlužuje a celou věc prodražuje.

4.3 Majetek s ekologickými zátěžemi

Mezi majetek, který úřad obhospodařuje, se řadí i majetek s ekologickou zátěží, tedy takový majetek, u kterého je třeba věnovat zvýšenou pozornost ekologickým dopadům na životní prostředí či zdraví. Je třeba zajistit ekologické audity pozemků nebo odborné hodnocení ekologické zátěže nemovitostí v rámci privatizace. Ekologické zátěže je třeba odstraňovat u veškerého majetku, se kterým úřad hospodaří, a které mohou mít vliv na využití nemovitého majetku či dopad na životní prostředí nebo zdraví v budoucnu.

Úřad postupuje při ochraně životního prostředí více než ohleduplně v souladu s vnitřními předpisy a souvisejícími ekonomickými dopady. Recyklace a zpětný odběr použitých výrobků je upřednostňován před likvidací odpadů, dále je automatickou záležitostí třídění komunálního odpadu, papírů, skla, plastů i bioodpadu.

4.4 Výpůjčky na základě někdejšího trvalého užívání dle hospodářského zákoníku

Tento druh výpůjček podle již neexistujícího zákonného kodexu byl původně stanoven do 1. 1. 2004, avšak následně došlo k prodloužení[13] do 1. 1. 2015. Standardní a nejčastější formou řešení těchto záležitostí byl převod výpůjček do vlastnictví vypůjčitele, avšak nastávaly a nastávají problémy v případech bezplatného převodu, kdy nejsou splněny zákonné podmínky.

4.5 Pozemky pod komunikacemi, lesní pozemky, zemědělská půda a vodní plochy

Jednotlivé pozemky pod komunikacemi se převádí podle silničního zákona buď na Ředitelství silnic a dálnic nebo krajům. Lesní pozemky a zemědělská půda patří do správy Pozemkového fondu České republiky. Problémy, které nastávají, jsou spojeny s nevolí těchto subjektů k převzetí majetku, či zatížení neúměrnou administrativou s převody spojenou. Při převodu pozemků pod komunikacemi na kraje nastává také ten problém, že je nezbytné schválení převodu příslušným zastupitelstvem, a dalším problémem je nakládání s pozemky ve zjednodušené evidenci nemovitostí.

U vodních ploch probíhal a probíhá převod majetku na Zemědělskou vodohospodářskou správu a na územně příslušná povodí, které jsou kompetentní pro správu a dispozice s tímto majetkem.

5. Závěr

Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových reprezentuje stát jakožto obstaravatel věcí majetkových a bylo mu za dobu existence svěřeno mnoho úkolů. Úkoly pro úřad by se daly rozdělit do několika kategorií, ale já bych je rozdělil zejména do dvou, a to jsou úkoly trvalého charakteru a úkoly dočasné.

Mezi úkoly dočasné patři zejména převody jednotlivých nemovitostí podle různých zákonů, které jsou ale někdy komplikovány horším přístupem ze strany příjemců, případně zájemců v momentě, kdy nemovitosti nejsou žádaným majetkem, neboť se jedná spíše o zátěž jak finanční, tak administrativní.

Úkoly trvalé jsou takové úkoly, které jsou úřadu svěřeny natrvalo, zejména úkol být procesním zástupcem státu v různých řízeních anebo poskytovat právní pomoc zákonem stanovenému okruhu možných zájemců ze strany obcí a krajů.

Domnívám se, že úřad za dobu své existence vykonal mnoho ze svých dočasných úkolů, tak jak bylo předpokládáno a zamýšleno, a tato agenda postupně ubývá, čímž zůstávají volnější ruce pro zaměstnance úřadu ve vztahu k jiným agendám tak, aby úřad dostál svému poslání.

Příspěvek vznikl při řešení grantového projektu č. MUNI/A/0823/2012 „Systémová soudržnost norem finančního (a daňového) práva“ financovaného z prostředků specifického výzkumu Masarykovy univerzity.

Autor je advokátem v Brně.