K soudní ochraně proti jinému zásahu veřejné moci

autor: Mgr. Ivo Keisler
publikováno: 19.09.2016

Tento článek je především reakcí na usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 12. 2015, sp. zn. I. ÚS 2355/15 (uveřejněn v BA č. 3/2016, str. 42-44 – pozn. red.), v němž se Ústavní soud coby obiter dictum[1] vyjádřil k otázce vyčerpání opravných prostředků ve smyslu § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZÚS“), resp. k otázce rozsahu množiny případů, v nichž je možné domáhat se ochrany proti tzv. jinému zásahu podáním žaloby dle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a dopadech tohoto vyjádření do současné praxe v rámci aplikace prostředků soudní ochrany proti jinému zásahu.

Skutkový základ věci a rozhodnutí Ústavního soudu

Zmíněným usnesením ze dne 2. 12. 2015, sp. zn. I. ÚS 2355/15, Ústavní soud odmítl dvě ústavní stížnosti, jimiž stěžovatelé brojili proti zásahu spočívajícím ve znemožnění návštěvy stěžovatelem zvolené obhájkyně v době, kdy byl zadržen policejním orgánem, a znemožnění návštěvy substituenta stěžovatelem zvoleného obhájce v době, kdy byl držen ve vazbě, resp. znemožnění stěžovatelce navštívit obviněného, jehož zastupovala coby obhájkyně, v době, kdy byl obviněný zadržen policejním orgánem. K uvedeným zásahům, stejně jako k samotnému zadržení obviněného a jeho vzetí do vazby, došlo v přímé souvislosti s trestním řízením probíhajícím v dané době s jedním ze stěžovatelů [pro účastenství na zvlášť závažném zločinu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby podle § 240 odst. 1 a 3 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „tr. zákoník“), spáchaném ve formě organizátorství podle § 24 odst. 1 písm. a) tr. zákoníku, a dále pro spáchání trestného činu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby podle § 240 odst. 1 a 3 tr. zákoníku, ve formě spolupachatelství podle § 23 tr. zákoníku].[2]

Ústavní soud v posledním odstavci odůvodnění předmětného usnesení uvedl: „Nad rámec shora uvedených důvodů pro odmítnutí ústavní stížnosti Ústavní soud uvádí, že je také otázkou, zda se proti stěžovateli definovanému zásahu orgánu veřejné moci nedalo brojit např. žalobou podanou dle § 82 soudního řádu správního, dle něhož ‚každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný‘ (tzv. zásahová žaloba), jinými slovy, zda stěžovatelé vůbec vyčerpali všechny opravné prostředky dle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.“

Citované konstatování vypadá možná na první pohled neškodně, coby nástroj dokreslení okolností, které při rozhodování první senát Ústavního soudu zvažoval. Jak však vyplývá z níže uvedeného, jeho dopad může být daleko závažnější.

Dosavadní judikatura ve věci zásahových žalob

Po dlouhou dobu plnila funkci prostředku ochrany proti tzv. jinému zásahu, tedy zpravidla proti jednorázovému, protiprávnímu (tehdy navíc kumulativně protiústavnímu) útoku orgánů veřejné moci, který v době útoku představuje ohrožení po právu existujícího stavu a který sám není výrazem (výsledkem) rozhodovací pravomoci těchto orgánů,[3] ve sféře soudní moci pouze ústavní stížnost podle § 72 odst. 1 písm. a) ZÚS.[4]

S účinností od 1. 1. 2003 (částečně také v reakci na kritiku tohoto právního stavu coby nedostatečného) se v právním řádu vedle „zásahové“ ústavní stížnosti nově objevil institut tzv. zásahové žaloby podle § 82 a násl. s. ř. s., projednávané ve správním soudnictví.[5] S ohledem na skutečnost, že již z jazykového výkladu § 82 s. ř. s. (ten hovoří výslovně o zásazích správního orgánu, nikoliv pouze obecně orgánu veřejné moci) vyplývá, že působnost institutu zásahové žaloby podle tohoto předpisu není univerzální, ale naopak se vztahuje na omezenou množinu situací, bylo v minulosti nutné rozsah aplikace tohoto institutu judikaturně vymezit, a to především (nikoliv pouze) ve vztahu k orgánům, které v rámci své pravomoci vystupují dílem coby orgány správní[6] a dílem coby orgány činné v trestním řízení.[7]

Úloha sjednotit judikaturní výklad připadla Nejvyššímu správnímu soudu, jenž je k této činnosti povolán z titulu § 12 odst. 1 s. ř. s. Ten v rozsudku ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007-197, publ. pod č. 1717/2008 Sb. NSS, obecně konstatoval, že pro příslušnost soudů ve správním soudnictví je nutné kumulativně splnit tyto tři podmínky: „Za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy.“ Jedná se přitom o podmínky sine qua non, tedy podmínky, při jejichž nesplnění není možné danou věc v rámci správního soudnictví projednat.

Dále pak Nejvyšší správní soud, tentokrát již v konkrétní vazbě na otázku přípustnosti zásahové žaloby, v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, č. j. 2 Aps 2/2004-69, publ. pod č. 623/2008 Sb. NSS, jednoznačně uvedl, že „Nezákonným ‚zásahem‘ ve smys­lu § 82 s. ř. s. nemůže být úkon policejního orgánu při výkonu působnosti orgánu činného v trestním řízení.“ [8] Hodí se dodat, že v rámci druhého jmenovaného judikátu tvořil meritum věci zásah policejního orgánu spočívající v neumožnění nahlížení do vyšetřovacího spisu. K závěru, že policejní orgán (eventuálně obdobný orgán veřejné moci nevykonávající v rámci své pravomoci pouze veřejnou správu[9]) není správním orgánem, pokud má postavení orgánu činného v trestním řízení, a tedy zásah, kterého se v tomto postavení dopustí, nelze považovat za zásah ve smyslu § 82 s. ř. s., pak Nejvyšší správní soud dospěl také v rozsudku ze dne 18. 2. 2010, č. j. 7 Aps 1/2010-53, a v jiných svých rozhodnutích.

Judikatura Nejvyššího správního soudu tedy, minimálně v rámci výše citovaných rozhodnutí, stanovuje zcela jasné a navíc velmi logické mantinely co do vymezení množiny zásahů, proti nimž se lze bránit prostřednictvím zásahové žaloby podle § 82 a násl. s. ř. s. Výše uvedené závěry korespondují se samotnou podstatou správního soudnictví, již je nutno primárně spatřovat v ochraně veřejných subjektivních práv osob ve vztahu k činnosti správních orgánů, tedy k výkonu veřejné správy.

Konečné určení, zda do řečené omezené množiny daná situace spadá, je vždy závislé na konkrétních okolnostech, nicméně vodítko pro jejich vyhodnocování bylo Nejvyšším správním soudem stanoveno velmi jednoznačně. Z výše uvedené judikatury navíc plyne, že poté, co byl institut zásahové žaloby do tuzemského právního řádu zaveden, docházelo k jeho nadužívání rovněž v situacích, na něž nedopadá, s čímž se praxe postupem času úspěšně vypořádala.

Obdobný postoj k otázce určení příslušnosti správních soudů ve věci ochrany proti jinému zásahu, jaký byl stanoven Nejvyšším správním soudem, doposud ve své judikatuře zaujímal rovněž Ústavní soud, jenž např. v usnesení ze dne 18. 9. 2013, sp. zn. I. ÚS 2661/13, uvedl, že „ochrana práv jednotlivců před zásahy ze strany Policie České republiky, pokud při nich policie nevystupuje jako orgán činný v trestním řízení, je zaručena prostředky správního soudnictví“. Také z tohoto judikátu a contrario plyne, že koná-li v dané situaci policejní orgán coby orgán činný v trestním řízení, nelze se ochrany vůči jeho postupu domáhat v rámci správního soudnictví.Dále pak např. v nálezu ze dne 28. 11. 2013, sp. zn. I. ÚS 111/12, Ústavní soud konstatoval, že zásahem, proti němuž je možné brojit ústavní stížností, je např. omezení osobní svobody v rámci probíhajícího trestního řízení.

Ochrana proti jinému zásahu je tedy v současné době bezesporu dvojkolejná, přičemž zásadní podmínku při určení, zda na konkrétní situaci dopadá příslušnost správních soudů či zda v nich osobám, do jejichž práv je zasaženo, zbývá „pouze“ Ústavní soud, představuje charakter orgánu, který příslušnou situaci způsobil, resp. postavení, v němž v dané situaci vystupuje. Rovněž podle odborné literatury není možné současný stav vykládat tak, že dojde-li k jinému zásahu, je třeba nejprve hledat ochranu před tímto zásahem u místně příslušného správního soudu.[10]

Hodnocení postoje Ústavního soudu

Jak již bylo uvedeno, v případě usnesení ze dne 2. 12. 2015, sp. zn. I. ÚS 2355/15, se jednalo o zásahy mající původ ve dvou situacích, v nichž policejní orgány, resp. orgány Vězeňské služby, zamezily návštěvě obhájce (či jeho substituenta) u klienta, jenž byl toho času zadržen,[11] resp. vzat do vazby,[12] obojí v souvislosti s trestním řízením vedeným s jeho osobou. S ohledem na objektivní okolnosti daných situací je evidentní, že jak příslušný policejní orgán, tak příslušný orgán Vězeňské služby, byť oba tyto veřejné sbory obecně v rámci své pravomoci rovněž vykonávají veřejnou správu, vystupovaly coby orgány činné v trestním řízení ve smyslu § 12 odst. 1 a 2 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním, ve znění pozdějších předpisů. S ohledem na výše citovanou judikaturu jak Nejvyššího správního soudu, tak Ústavního soudu, nastavující limity přezkumu jiných zásahů ve správním soudnictví, není dán důvod, aby řečené zásahy tomuto přezkumu podléhaly, naopak oba tyto případy jednoznačně spadají mezi situace, v nichž je přezkum ve správním soudnictví vyloučen.

Postoj, který zaujal v citovaném usnesení Ústavní soud, jímž byla nadnesena myšlenka, zda by neměl být zásah vyvolaný v uvedeném režimu rovněž přezkoumán v rámci institutu zásahové žaloby ve správním soudnictví, nelze než hodnotit jako přímo rozporný s postojem Nejvyššího správního soudu a jeho dlouholeté judikatury. Nemám v úmyslu tvrdit, že by rozhodnutí Ústavního soudu měla být za všech okolností v souladu s dřívější judikaturou Nejvyššího správního soudu (či Nejvyššího soudu), a tím fakticky popírat pravidla plynoucí z čl. 89 odst. 2 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Na stranu druhou, žijeme-li skutečně v demokratickém právním státě se všemi zárukami, které tento přináší rovněž pro výkon soudní moci, je namístě očekávat, že Ústavní soud, rozhodne-li se vymezit vůči dlouholetému právnímu názoru jednoho z vrcholných orgánů obecného soudnictví, své rozhodnutí velmi pečlivě odůvodní (o to víc za situace, kdy doposud tuto judikaturu respektoval).

Odpovídající zdůvodnění toho, proč právě v dané konkrétní situaci vůbec Ústavní soud uvažoval nad příslušností správních soudů v řízení dle § 82 a násl. s. ř. s., nicméně v posledním odstavci předmětného usnesení ze dne 2. 12. 2015, sp. zn. I. ÚS 2355/15 (či jinde v jeho textu), zcela schází, a čtenář si tak může, s ohledem také na překvapivost citovaného názoru ve vztahu k existující judikatuře, jen stěží domýšlet, jaké byly konkrétní důvody, pro něž byla uvedená otázka vůbec nadnesena. V případě konkrétního rozhodnutí se sice nejedná v pravém smyslu o odůvodnění výroku, nicméně rovněž v tomto případě je z pozice Ústavního soudu krajně nevhodné uvádět takto zásadní myšlenky bez současného uvedení důvodů, které za nimi stojí.

Celkově si nelze nevšimnout, že celý předmětný odstavec je de facto Ústavním soudem vznesenou a do prostoru vypuštěnou (takřka až řečnickou) otázkou, na niž však schází odpověď. Na tento negativní aspekt předmětného usnesení již před nedávnem poukázal JUDr. Stanislav Balík[13] (jenž byl v konkrétní věci právním zástupcem stěžovatelky), když uvedl: „Přiznám se, že bych se předně neztotožnil se závěrem, že Ústavní soud by měl odůvodňovat své usnesení či nález v tázacím způsobu, neboť klást řečnické či jiné otázky přísluší spíše účastníkům, kteří se dovolávají jeho rozhodnutí, eventuálně disentujícím soudcům.“ [14] S takto formulovaným hodnocením se nemohu než ztotožnit, jelikož podobný způsob tvorby odůvodnění soudního rozhodnutí je skutečně nutné považovat za nešťastný.

Dopady postoje Ústavního soudu do praxe

Osobně považuji názor Ústavního soudu, dle nějž by rovněž výše jmenované konkrétní zásahy vzniklé v situaci, kdy jak policejní orgán, tak Vězeňská služba ČR jednaly v pozici orgánů činných v trestním řízení, měly být projednávány v rámci správního soudnictví (pokud ten má být skutečně takto interpretován), za postavený na mylném výkladu § 82 s. ř. s. Nicméně to není jediný negativní dopad, který s sebou přináší.

Ne každé rozhodnutí soudu, včetně toho, jehož účelem je ochrana ústavnosti (zde navíc „pouze“ ve formě usnesení), znamená automaticky zrod nové ustálené judikatury. Na stranu druhou si málokdy můžeme být z vnější strany jisti, že to či ono rozhodnutí představuje z vnitřního pohledu konkrétního soudu toliko judikaturní exces, který není do budoucna záhodno respektovat. Pokud by se o pouhý exces nejednalo, a názor velmi hrubě nastíněný Ústavním soudem v usnesení ze dne 2. 12. 2015, sp. zn. I. ÚS 2355/15, směřující k rozšíření aplikace institutu zásahové žaloby rovněž na jiné zásahy orgánů vystupujících v dané chvíli jako orgány činné v trestním řízení, by se snad měl v rámci jeho judikatury dále rozvíjet, jednalo by se o stav zakládající značnou míru právní nejistoty.

Jestliže míní Ústavní soud jiné zásahy, které doposud byly, s ohledem na výše citované judikáty, brány za spadající pod jeho příslušnost, odmítat coby nepřípustné, bude to mít značný dopad na procesní situaci osob, které se proti jinému zásahu hodlají bránit soudní cestou a stojí před zásadní volbou příslušného druhu podání, tedy zpravidla před volbou, zda podat zásahovou žalobu nebo zásahovou ústavní stížnost.

Zatímco doposud bylo s ohledem na citovanou judikaturu relativně (byť ne beze zbytku) jednoduché identifikovat, který orgán je příslušný k přezkumu toho či onoho zásahu a kterým druhem podáním je nutné tento přezkum iniciovat, nově prezentovaný názor Ústavního soudu současný stav do značné míry narušil, aniž by poskytl jakékoliv instrukce, jimiž by se mohly osoby v budoucnu řídit, tedy, aniž by konkrétně vymezil okolnosti, při jejichž splnění spadají rovněž zásahy způsobené orgány činnými v trestním řízení do příslušnosti správních soudů.

V dané situaci tak osobám, které se chtějí proti jinému zásahu bránit, hrozí, že při respektování dosud relevantním způsobem nevyvrácené judikatury především Nejvyššího správního soudu, která přezkum jiných zásahů vzniklých v souvislosti s trestním řízením ve správním soudnictví nepřipouští, dojde k odmítnutí jejich ústavní stížnosti, přičemž mezitím uplyne lhůta pro podání zásahové žaloby. Pokud zvolí postup opačný, bude jejich žaloba s ohledem na dosavadní judikaturu odmítnuta ve správním soudnictví, přičemž dojde k uplynutí lhůty pro podání ústavní stížnosti. Tato situace nejspíš nezřídka povede k podávání ústavní stížnosti a zásahové žaloby společně (z opatrnosti), což poněkud připomíná situaci na přelomu století panující v případě vztahu ústavní stížnosti a dovolání v civilním řízení soudním, za niž Česká republika sklidila rovněž kritiku před Evropským soudem pro lidská práva (dále jen „ESLP“).[15]

S ohledem na obdobné zkušenosti z minulosti se dá předpokládat, že správní soudy, především pak Nejvyšší správní soud, by takovou změnu kurzu, popírající jejich dosavadní judikaturu a také samotný účel správního soudnictví, rozhodně nepřijaly lehce. Naopak předpokládat lze, že by se bránily až do doby, kdy by byly k její akceptaci novou judikaturou Ústavního soudu prakticky přinuceny. To s sebou po boku samotné právní nejistoty nese rovněž její nežádoucí dlouhodobost.

Opomenut nelze ani poněkud bizarní dopad spočívající v tom, že přijmeme-li výše představený výklad, dojde v některých případech k výraznému prodloužení přezkumu jiného zásahu, neboť řízení před Ústavním soudem, byť nepatří k nejrychlejším, trvá zpravidla kratší dobu než řízení před vybranými správními soudy, např. Městským soudem v Praze.[16]

Celkově lze konstatovat, že stav, který může v budoucnu nastat, není pozitivní.

Závěr

Závěrem lze krátce shrnout, že Ústavní soud v usnesení ze dne 2. 12. 2015, sp. zn. I. ÚS 2355/15, nadnesl nijak blíže vysvětlenou úvahu, zda jiný zásah spočívající v neumožnění setkání zvoleného obhájce (či jeho substituenta) s jeho klientem, který je zadržen policejním orgánem, resp. držen ve vazbě, nespadá do příslušnosti správních soudů v rámci řízení o tzv. zásahové žalobě. Tato úvaha, pokud by měla vést k názoru, že příslušnost správních soudů v takovém případě skutečně dána je, by byla v rozporu s dosavadní judikaturou jak Nejvyššího správního soudu, tak rovněž Ústavního soudu, a dále v rozporu se samotným účelem správního soudnictví.

Ústavní soud svým necitlivým postupem, kdy předmětnou úvahu formuloval velmi nejasným způsobem a nijak nevysvětlil důvody, které jej k ní v konkrétním případě vedly, založil nepřehlednou situaci, v níž není zcela jasné, zda do budoucna bude nadále možné domáhat se ochrany proti jinému zásahu způsobenému orgánem činným v trestním řízení přímo ústavní stížností či zda je možné očekávat vývoj judikatury do budoucna rozšiřující přezkum jiných zásahů správním soudnictvím rovněž na uvedené případy. Mimo skutečnosti, že právní názor, dle nějž je v těchto případech příslušný správní soud, není správný, je tak navíc předmětná úvaha zdrojem značné právní nejistoty.

Bylo-li snad záměrem Ústavního soudu řešit nepříliš vyhovující situaci, v níž je mnohdy prvním soudním orgánem, který přezkoumává jiný zásah orgánu veřejné moci, až soudní orgán vnímaný ve smyslu judikatury ESLP coby vrcholný orgán tuzemské soudní soustavy, a proti jehož rozhodnutí neexistuje prakticky žádný prostředek nápravy (vyjma velmi specifického prostředku v podobě stížnosti právě k ESLP), rozhodně nelze tento záměr realizovat skrze účelový a nesprávný výklad stávajícího textu relevantních právních předpisů, který se snaží v rozporu s nimi rozšířit příslušnost soudů ve správním soudnictví. Dokázal bych si osobně představit řešení, spočívající v zákonném ukotvení podobného institutu, jakým je zásahová žaloba, rovněž pro případy trestního řízení, nicméně takové řešení spadá do sféry moci zákonodárné, nikoliv moci soudní.

Autor, advokátní koncipient, je doktorandem na katedře správní vědy a správního práva Právnické fakulty MU v Brně.