Důsledky zrušení povinné veřejné služby Ústavním soudem

autor: Mgr. Eva Hilšerová
publikováno: 24.06.2013

Dne 27. listopadu 2012 rozhodl Ústavní soud nálezem č. 437/2012 Sb., sp. zn. Pl. ÚS 1/2012 (dále také „nález“) o zrušení ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti (a o zrušení části dalších zákonů), podle něhož uchazeče o zaměstnání úřad práce z evidence uchazečů o zaměstnání rozhodnutím vyřadí, jestliže bez vážného důvodu odmítne nabídku vykonávat veřejnou službu[1] v rozsahu nejvýše 20 hodin týdně v případě, že je veden v evidenci uchazečů o zaměstnání nepřetržitě déle než dva měsíce.

Podle Ústavního soudu je takto koncipovaná veřejná služba v rozporu se zákazem nucených prací a porušuje i zákaz svévole, právo na zachování lidské důstojnosti, právo na spravedlivou odměnu za práci a právo na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti. Nález nabyl účinnosti dnem vyhlášení ve Sbírce zákonů, tj. dne 10. 12. 2012.

V příspěvku se s odkazem na dostupnou judikaturu zabývám důsledky tohoto rozhodnutí, resp. existencí případného nároku na odškodnění státem podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“), a eventuálně dalších nároků uchazečů o zaměstnání, a to ve dvou případech. Nejprve se zaměřuji na situace, kdy uchazeči o zaměstnání veřejnou službu bezplatně vykonali předtím, než byl vyhlášen zmíněný nález Ústavního soudu, a dále na situace, kdy uchazeči o zaměstnání veřejnou službu nevykonali a z důvodu jejího odmítnutí bez vážného důvodu byli sankčně vyřazeni z evidence uchazečů o zaměstnání. Předkládaný článek tak má podat návod, čeho se uchazeči o zaměstnání jako potenciální klienti advokátů mohou domoci.

Nároky vyplývající z bezplatného výkonu veřejné služby v době před rozhodnutím Ústavního soudu o jejím zrušení

V tomto případě se jedná o situace, kdy veřejná služba byla bezplatně vykonána předtím, než Ústavní soud rozhodl o zrušení části zákona o zaměstnanosti, týkající se veřejné služby.

Obecně platí, že žádný nález Ústavního soudu, tedy ani tento, nemá retroaktivní účinky, což znamená, že nepůsobí zpětně do minulosti; působí toliko a výlučně ex nunc, tedy od nabytí své účinnosti do budoucna (pro futuro).[2] Do doby shledané protiústavnosti se právní předpis tudíž považuje za ústavně konformní. Z ustanovení § 71 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyplývá, že práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením právního předpisu zůstávají i po účinnosti zrušovacího nálezu nedotčena. Všechna práva a povinnosti, která ze zákona o zaměstnanosti vyplynula před rozhodnutím Ústavního soudu, zůstávají proto nedotčena.

Není tak možné dovodit ani nesprávný úřední postup podle zákona č. 82/1998 Sb., jakožto jednu z podmínek pro nárok na odškodnění v intencích tohoto zákona. Pokud jde o správní orgány (Úřad práce a orgány obce), ty postupovaly v souladu s tehdy platným právem, potažmo aplikovaly v té době ústavně konformní právo. V případě zákonodárce je odpovědnost za nesprávný úřední postup vyloučena s ohledem na to, že zatím se Ústavní soud i Nejvyšší soud zdráhají přiznat odpovědnost zákonodárce za normotvornou činnost.[3] Shrnu-li závěry z dostupné judikatury, pak je zákonodárce v rámci České republiky odpovědný za jím způsobenou škodu, tu však není možno uplatnit podřazením protiprávní činnosti či nečinnosti zákonodárce pod pojem nezákonného rozhodnutí či nesprávného úředního postupu tak, jak je vymezuje zákon č. 82/1998 Sb. Za nesprávný úřední postup nelze považovat ani to, že správní orgán (Úřad práce) neaplikoval přednostně mezinárodní smlouvu.[4] I po euronovele[5] Ústavy totiž Ústavní soud i přes nesouhlas některých soudců Nejvyššího správního soudu trvá na tom, aby se soudy v případě, že shledají rozpor zákona s mezinárodním lidsko-právním závazkem, obracely podle čl. 95 odst. 2 Ústavy na Ústavní soud, a nikoliv samy přednostně aplikovaly mezinárodní závazek. Konkrétně v nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 Ústavní soud označil odstranění mezinárodních smluv o lidských právech z referenčního rámce kontroly ústavnosti právních předpisů za snížení již dosažené procedurální úrovně ochrany lidských práv. Čl. 95 odst. 2 Ústavy je nutno podle Ústavního soudu interpretovat v tom smyslu, že je povinností obecného soudu předložit Ústavnímu soudu k posouzení rovněž věc, v níž dojde k závěru, že zákon, jehož má být při jejím řešení použito, je v rozporu s ratifikovanou a vyhlášenou mezinárodní smlouvou o lidských právech a základních svobodách. Přes mimořádně početnou kritiku tohoto kroku Ústavní soud setrvává na svém stanovisku i nadále, např. v nálezu I. ÚS 2881/09 ze dne 29. 11. 2010 dovodil povinnost obecného soudu předložit věc, v níž shledal rozpor vnitrostátní právní úpravy s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, Ústavnímu soudu. Pokud by obecné soudy účelově dovozovaly rozpor zákona s Úmluvou a nikoli s Listinou, tj. ústavním pořádkem stricto sensu, mohlo by dle Ústavního soudu docházet k obcházení čl. 95 odst. 2 Ústavy. Uvedené dle mého názoru tím spíše platí pro správní orgány (argumentum a maiori ad minus). Nelze rozumně od úředníka Úřadu práce očekávat, že přednostně aplikuje mezinárodní právo a konstatuje, že veřejná služba je vlastně nucenou prací.

V praxi to znamená, že lidé, kteří veřejnou službu bez nároku na odměnu před zrušením části zákona o zaměstnanosti museli vykonat, nemají nárok na náhradu škody či přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu podle zákona č. 82/1998 Sb. za dobu, kdy příslušná část zákona o zaměstnanosti platila. Jiná situace by ovšem nastala v případě, že by výkon veřejné služby byl po osobě žádán i po vyhlášení nálezu Ústavního soudu. V takovém případě by reálně hrozilo, že se poškozený bude moci úspěšně domáhat nejen náhrady škody, ale také nároků za porušení svých osobnostních práv.

 Určitou možností pro potenciální klienty ve zmíněné situaci by však mohlo být dovození konstrukce, že veřejná služba splňovala znaky závislé práce, za kterou nebyla vyplacena odměna.[6] Ostatně i sám Ústavní soud se v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/2012 vyslovil, že veřejná služba je veřejnoprávním vztahem, jehož obsahem je výkon činnosti splňující znaky závislé práce ve smyslu § 2 odst. 1 zákoníku práce, a uchazeči o zaměstnání vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání po dobu delší než dva měsíce musí být z hlediska čl. 28 Listiny základních práv a svobod považováni za zaměstnance, jimž za výkon závislé práce musí náležet odměna.[7] To znamená namísto náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb. uplatňovat vůči obcím (resp. subjektům, pro něž byla veřejná služba vykonána) pracovněprávní nárok na zaplacení mzdy[8] za vykonanou práci. Nejen s ohledem na odlišná stanoviska některých ústavních soudců k nálezu si však nedovoluji jakkoliv předjímat případnou úspěšnost tohoto nároku.

Nároky vyplývající ze sankčního vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání z důvodu odmítnutí veřejné služby

V tomto případě jde o situace, kdy uchazeči o zaměstnání veřejnou službu nevykonali a z důvodu odmítnutí nabídky vykonávat veřejnou službu bez vážného důvodu byli rozhodnutím Úřadu práce podle (posléze Ústavním soudem zrušeného) ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti ve znění účinném do 9. 12. 2012 vyřazeni z evidence uchazečů o zaměstnání.

Těmto klientům je vhodné doporučit, aby proti pravomocnému rozhodnutí o vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání z důvodu odmítnutí výkonu veřejné služby bez vážných důvodů podali Ministerstvu práce a sociálních věcí podnět k přezkumnému řízení, v němž s ohledem na zmiňovaný nález Ústavního soudu napadnou nezákonnost rozhodnutí. Přezkumné řízení může úřad zahájit nejpozději do jednoho roku ode dne nabytí právní moci rozhodnutí, jehož zákonnost je zpochybňována. Současně platí, že úřad musí (pokud shledá důvod) zahájit přezkumné řízení nejpozději do dvou měsíců ode dne, kdy se o důvodu pro jeho zahájení dozvěděl. V samotném přezkumném řízení pak úřad musí vydat rozhodnutí nejpozději do 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí, jehož zákonnost je přezkoumávána.

Ústavní soud ve svém nálezu konstatoval,[9] že derogační důvody, pro které byla zrušena příslušná část zákona o zaměstnanosti, mají být zohledněny v rámci případného přezkumu těchto rozhodnutí o vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání. Ministerstvo práce a sociálních věcí by s ohledem na to tedy v přezkumném řízení, zahájeném z podnětu uchazeče o zaměstnání, mělo takové rozhodnutí Úřadu práce zrušit.

V takovém případě by se na uchazeče pohlíželo, jako by nikdy nebyl z evidence vyřazen, tudíž i pojistné na zdravotní pojištění, které v důsledku vyřazení musel či měl hradit sám, za něj musí doplatit stát. Uchazeč by se pak v této věci měl co nejdříve obrátit na kontaktní pracoviště Úřadu práce ČR či přímo na svou zdravotní pojišťovnu.

Podstatné je, že takto vyřazení uchazeči o zaměstnání mohou žádat náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím a přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu podle zákona č. 82/1998 Sb. Nárok na odškodnění mají právě v případě a za podmínky, že ministerstvo v přezkumném řízení rozhodnutí Úřadu práce zruší.

Pro úplnost je potřeba dodat, že jestliže uchazeč v důsledku vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání nebyl považován za osobu v hmotné nouzi, a tudíž nepobíral dávky pomoci v hmotné nouzi, může žádat o neprávem odepřenou dávku podle ustanovení § 45 odst. 1 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů,[10] ovšem pouze v případě, že ve věci bylo vydáno negativní rozhodnutí (tedy rozhodnutí o nepřiznání dávky). V opačném případě bez existence takového rozhodnutí nelze dosáhnout zpětného vyplacení dávky.

Závěr

Jak vidno, ti, kteří veřejnou službu bez vážného důvodu odmítli vykonat, mají za splnění uvedených podmínek – na rozdíl od těch, kteří veřejnou službu vykonali – nárok na odškodnění státem podle zákona č. 82/1998 Sb. Jejich situace však nemusí být zdánlivě tak jednoduchá, neboť žádosti o odškodnění nemusí ministerstvo vyhovět. V takovém případě je třeba se obrátit na soud, přičemž řízení v této věci je osvobozeno od soudního poplatku.

I přes můj výše uvedený názor je samozřejmě právem každého občana, tedy i toho, který veřejnou službu bezplatně vykonal v době před rozhodnutím Ústavního soudu, žádat odškodnění podle zákona č. 82/1998 Sb., pokud je přesvědčen, že mu výkonem veřejné služby byla způsobena škoda. Každý se proto může obrátit na Ministerstvo práce a sociálních věcí s žádostí o náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. s tím, že musí škodu vyčíslit a prokázat, že byla způsobena v příčinné souvislosti s nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Spolu s náhradou vzniklé škody či samostatně je možné žádat o přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu, kterou stačí tvrdit a zdůvodnit (může jí být např. rozrušení, které osobě vzniklo v souvislosti s veřejnou službou apod.). Nárok na náhradu škody se podle zákona č. 82/1998 Sb. promlčí za tři roky ode dne, kdy se poškozený dozvěděl o škodě a o tom, kdo za ni odpovídá. Náhradu nemajetkové újmy je třeba uplatnit do šesti měsíců.

Autorka je právničkou Kanceláře veřejného ochránce práv.