Záznam bodů v registru řidičů jako trest a z toho plynoucí souvislosti

Tento závěr Nejvyššího správního soudu přináší mnoho dalších otázek. Jednou z nich je to, zda – jako u ostatních trestů – je státní mocenský aparát omezen časovým hlediskem, tj. zda lze tento trest uložit kdykoliv po spáchání toho, zač je delikvent trestán. Především na tuto otázku odpovídá předložený příspěvek. 

Záznam bodů jako trest

Při definici výrazu „trest“ ve smyslu shora uvedených lidskoprávních dokumentů vytvořil Evropský soud pro lidská práva následující kritéria (známá jako tzv. Engelův test). Počátkem úvahy je to, zda se jedná o odsouzení následující „trestní obvinění“. Dalšími faktory jsou povaha a účel opatření, charakteristika v rámci vnitrostátního práva, řízení spojené s jeho přijetím a výkonem a dále jeho závažnost (viz rozsudek pléna Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 6. 1976, Engel a ostatní proti Nizozemí, stížnosti č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72; nebo rozsudek pléna ze dne 21. 3. 1984, Öztürk proti Německu, stížnost č. 8544/79).

Konkrétně k povaze bodového systému se Evropský soud pro lidská práva vyjádřil v rozsudku ze dne 23. 9. 1998, Malige proti Francii, stížnost č. 27812/95, ve kterém řešil otázku, zda je záznam bodů trestem a zda má trestní povahu ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Zde Evropský soud pro lidská práva hodnotil záznam bodů dle Engelových kritérií a konstatoval, že k odebrání bodů dochází v rámci a v důsledku trestního obvinění: „Záznam bodů může vést až k odebrání řidičského oprávnění. Je nepochybné, že právo řídit motorové vozidlo je velmi účelné v každodenním životě, jakož i v tom profesním. Soud z toho (…) vyvozuje, že ačkoliv má záznam bodů preventivní charakter, má současně trestající a odstrašující povahu, a je tudíž podobný vedlejšímu trestu. Skutečnost, že úmyslem (…) bylo oddělit sankci záznamu bodů od ostatních trestů ukládaných v trestním řízení, nemůže změnit povahu daného opatření.“

K obdobnému dospěl i v tuzemských poměrech Nejvyšší správní soud, byť se tak stalo až na základě rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 30. 9. 2015, č. j. 6 As 114/2014-55, publ. pod č. 3339/2016 Sb. NSS, jímž byla překlenuta dřívější opačná judikaturní linie.

Rozšířený senát věc posoudil v intencích shora citované judikatury a dospěl k závěru, že záznam bodů do registru řidičů není pouhým administrativním opatřením, ale trestem. Jakkoliv není dle rozšířeného senátu souběh záznamu a uložené pokuty nepřípustným dvojím trestáním (ne bis in idem), je třeba na záznam vztáhnout všechny požadavky kladené na tresty ve smyslu Listiny základních práv a svobod a Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a také na správní delikty ve smyslu českého právního řádu, neboť provedený záznam je třeba dle Nejvyššího správního soudu řadit do kategorie deliktů správních ve smyslu tehdejší terminologie. 

Souvislosti z toho plynoucí

Závěr, že záznam bodů je trestem, přináší řadu dalších otázek, jimiž se Nejvyšší správní soud ještě nezabýval (a s ohledem na rozsah přezkumu ani zabývat nemohl). Dopady předmětného závěru jsou stále častěji diskutovanou otázkou také v odborné literatuře. Zde poukazujeme zejm. na závěry učiněné Pavlem Matesem a Karlem Šemíkem[1] ve vztahu k uvedenému usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 114/2014, jímž byla otevřena možnost aplikace trestních zásad, které se projevují v řízení o přestupku, i na řízení o záznamu bodů do registru řidičů.

Z citované literatury plyne poznatek, že soudy učinily podstatný obrat v pojímání bodového systému, nicméně i tak zůstávají ještě stále spíše na „polovině cesty“, protože stranou jejich pozornosti zůstává požadavek spravedlivého projednání věci, a lze doufat, že i ten dojde někdy v blízké budoucnosti naplnění. V praxi pak nebude dle autorů zřejmě jiné cesty než provést změnu právní úpravy.

Jedním z požadavků práva na spravedlivý proces je projednání věci v přiměřeném čase. V případě trestu musí platit, že nedojde-li k projednání či zahájení řízení v přiměřeném čase, odpovědnost za delikt zaniká a trest nelze uložit. Přiměřenou délku zde zpravidla stanoví právní úprava tím, že zavádí promlčení odpovědnosti za veřejnoprávní delikt. Promlčení nastává po uplynutí doby, kterou zákonodárce stanoví zpravidla s ohledem na závažnost deliktu (trestného činu či přestupku).

Z těchto úvah je nutno vycházet i v případě (a zejména tehdy), kdy v právním řádu absentuje výslovný propadný časový limit pro provedení záznamu bodů v registru řidičů, resp. pro řízení o námitkách coby specifickém opravném prostředku proti provedenému záznamu bodů. To je ostatně pochopitelné s ohledem na to, že zákonodárce záznam jako trest původně nezamýšlel a tento závěr učinila až judikatura. 

Běh času a jeho vliv na ukládání „trestu“

Domníváme se, že povinnost realizovat řízení, v němž má být uložen správní trest, v určitém čase musí akceptovat již správní orgány ve věci rozhodující a není třeba s prosazením tohoto závěru čekat na soudy. Právo na to, aby věc byla projednána bez zbytečných průtahů, je totiž garantováno v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, zároveň jde o princip právního státu ve smyslu čl. 1 Ústavy, z něhož je třeba vyvodit i to, že trest nemůže být uložen kdykoliv, ale že běh času má na možnost trest uložit zásadní dopad. 

Ústavně konformní výklad právních norem, jak konstatoval Ústavní soud např. v nálezu ze dne 26. 3. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 48/95, má prioritu před výkladem ústavně nekonformním. Tato povinnost plyne pro soudy jednak z čl. 90 Ústavy, jednak z čl. 95 odst. 2 Ústavy. Vyplývá-li z naposledy citovaného ustanovení povinnost soudu reagovat určitým procesním postupem za situace, kdy dojde k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem, tím spíše je obecný soud zavázán k výkladu ústavně konformnímu, existuje-li možnost i výkladu ústavně nekonformního. Těmto povinnostem soudu potom odpovídá takto ústavně zaručené právo na soudní ochranu práv zákonem stanoveným způsobem a na výklad práva soudy, který je v souladu s Ústavou. Pokud jde o výklad práva prováděný orgány státní správy, lze výše uvedené, týkající se obecných soudů, pro správní orgány v podstatě dovodit z ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Podle nich státní moc může být uplatňována jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Tento závěr ve vztahu k orgánům veřejné správy učinil Ústavní soud též v nálezu ze dne 9. 9. 1999, sp. zn. IV. ÚS 202/99. V daném případě tak bude třeba stávající mezeru v zákoně (absenci promlčení) překlenout ústavně konformním výkladem. 

Nejvyšší správní soud v mnoha svých rozhodnutích (z poslední doby viz např. rozsudek ze dne 18. 9. 2014, č. j. 9 As 33/2014–53) uvedl, že není přípustné za spáchaný delikt uložit trest po neomezenou dobu. V opačném případě by mohlo být spatřováno porušení principu právní jistoty toho, komu je trest ukládán.

Princip právní jistoty vyplývající z konceptu materiálně chápaného právního státu, který je zakotven v čl. 1 odst. 1 Ústavy, se v právním řádu projevuje celou řadou požadavků jak na tvorbu práva, tak i na jeho aplikaci. Bohatá judikatura Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva dotýkající se projevů principu právní jistoty tuto tezi zřetelně potvrzuje. I otázka institutu lhůt je bytostně spjata s tímto právním principem, jak dovodil i Ústavní soud (nález ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, nebo ze dne 17. 3. 2010, sp. zn. I. ÚS 948/09), dle něhož smyslem právního institutu lhůt je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích, urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Za standardní projev principu právní jistoty lze proto považovat nejen stanovení zákonných lhůt pro učinění určitých podání, ale i pro další kroky činěné ze strany správního orgánu.

Ve shora citovaném rozsudku sp. zn. 9 As 33/2014 uvedl Nejvyšší správní soud, že v situaci, kdy žádný předpis neobsahuje lhůtu, v níž je možno sankci ukládat, je třeba tuto lhůtu dovodit jiným způsobem. Napříč právním řádem České republiky je běžně pro zánik odpovědnosti stanovena nějaká lhůta, po jejímž uplynutí již nelze uložit sankci. Lze ostatně poukázat na to, že kromě naprostých výjimek dochází k zániku možnosti potrestat pachatele i v případě trestných činů, a to i těch nejzávažnějších, jako je například trestný čin vraždy. 

Pokud však právní úprava chybí, nabízí se využití těch metod výkladu práva, které právní řád připouští. Pro vyplnění mezery v zákoně je nezbytné využít analogii s jiným právním předpisem (analogie legis). Její použití je na místě tam, kde právní předpis určitou právní otázku neřeší, proto se použije ustanovení jiného právního předpisu, které je svým obsahem nejbližší.

K vlivu času na možnosti státního mocenského působení se Nejvyšší správní soud vyjádřil i v jiném případě, v němž se nezabýval trestem, ale časovým omezením registrace plátce k dani z přidané hodnoty z moci úřední.

Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 9. 2017, č. j. 10 Afs 329/2016-51, publ. pod č. 3637/2017 Sb. NSS, plyne, že „účelem práva je zjednat spravedlnost, dostat fakticitu do souladu s požadavky právních norem, ale též nastolit právní jistotu. Tyto jednotlivé účely mohou být někdy v protikladu. Proto právo používá mimo jiné čas jako nejvýznamnější objektivní (mimovolní) právní skutečnost a s jeho plynutím spojuje právní následky. Kdyby tomu tak nebylo, nemohla by společnost řádně fungovat nebo se dále rozvíjet, neboť veškeré právní akty či úkony by mohly být stále relativizovány a zpochybňovány. Zásahy veřejné moci do soukromé sféry jsou proto vždy limitovány během času.“

Nezbytnou podmínkou výkonu státní moci v podmínkách demokratického právního státu je dle Nejvyššího správního soudu podřízení státní moci obecným pravidlům právního řádu. Proto ani při zásazích do práv a povinností v oblasti daňové nemohou jednat státní orgány bez omezení. Právě stanovení doby, během níž lze z moci úřední registrovat osobu k platbě daně z přidané hodnoty, je významným limitem uplatňování státní moci proti adresátům práv a povinností. Institut časově podmíněného uplatnění výkonu státní moci přináší do společnosti stabilitu a jistotu. Umožňuje adresátům práv a povinností lépe plánovat si své životy s vědomím, že v důsledku uplynutí času již proti nim nelze určitý nárok uplatnit. Prekluze nebo promlčení nejsou v tomto pojetí samoúčelné.

Proto Nejvyšší správní soud uzavřel, že právo registrovat daňový subjekt z moci úřední jako plátce daně z přidané hodnoty (§ 129 odst. 3 zák. č. 280/2009 Sb., daňového řádu) zaniká ve lhůtě podle § 20 odst. 2 daňového řádu. 

Možnosti řešení

Pokud je záznam trestem a pokud nelze trest udělit kdykoliv, ale pouze v přiměřené době, pak je v dané věci třeba zohlednit, jak dlouho může být vedeno řízení o námitkách coby opravném prostředku proti záznamu bodů v registru řidičů. Námitky mají odkladný účinek. V tomto diskuzním příspěvku nabízíme dvě řešení, jak dospět k časovému omezení řízení o námitkách, aby byly dodrženy judikaturou shora definované požadavky.

a) Odečet bodů

Podle § 123e odst. 1 zákona o silničním provozu platí, že řidiči, kterému nebyl ode dne nabytí právní moci rozhodnutí, na jehož základě mu byl v registru řidičů zaznamenán naposled stanovený počet bodů, pravomocně uložen správní trest za přestupek nebo za jednání vojáka označené za přestupek ve zvláštním právním předpise, kázeňský trest za jednání mající znaky přestupku nebo trest za trestný čin, spáchaný jednáním zařazeným do bodového hodnocení,

a) po dobu 12 po sobě jdoucích kalendářních měsíců, se odečtou 4 body z celkového počtu dosažených bodů,

b) po dobu 24 po sobě jdoucích kalendářních měsíců, se odečtou 4 body z celkového počtu dosažených bodů zbývajících po odečtení bodů podle písmene a),

c) po dobu 36 po sobě jdoucích kalendářních měsíců, se odečtou všechny zbývající body.

K tomuto dni provede příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností záznam v registru řidičů o odečtení bodů z dosaženého počtu stanovených bodů řidiči, a to nejpozději do 3 pracovních dnů ode dne, kdy vznikl řidiči nárok na odečtení bodů.

První řešení vychází z toho, že by i během řízení o námitkách probíhal odečet bodů.

Známe závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 5. 2011, č. j. 8 As 23/2010-89, které odečet bodů během námitkového řízení nepřipouštějí, avšak toto rozhodnutí bylo vydáno v době před rozhodnutím rozšířeného senátu sp. zn. 6 As 114/2014, jímž byl záznam označen za trest. Závěry rozsudku sp. zn. 8 As 23/2010 tak již ve světle rozhodnutí rozšířeného senátu nemusejí obstát.

b) Analogické užití zákona o přestupcích

Podle § 123f odst. 2 zákona o silničním provozu platí, že shledá-li obecní úřad obce s rozšířenou působností námitky oprávněné, nejpozději do 10 pracovních dnů ode dne, kdy mu byly námitky doručeny, provede opravu záznamu o dosaženém počtu stanovených bodů v registru řidičů a neprodleně písemně vyrozumí o provedené opravě záznamu řidiče.

Lhůta pro vyřízení námitek tak je pouhých 10 dní, což je výrazně méně, než kolik činí obecná lhůta pro vydání rozhodnutí podle zák. č. 500/2004 Sb., správního řádu (§ 71). Zákonodárce tedy formuloval zájem na velmi rychlém projednávání námitek. Velmi krátké jsou i ostatní zákonem stanovené lhůty týkající se bodového hodnocení („neprodleně“ či zpravidla „5 dnů“).

Pokud by desetidenní lhůta k rozhodnutí o námitkách nebyla lhůtou propadnou, je třeba definovat jinou lhůtu k rozhodnutí správního orgánu, jinak odpovědnost zaniká. Jak uvedl Nejvyšší správní soud ve shora uvedeném rozsudku sp. zn. 9 As 33/2014, v případě, že lhůta není stanovena, lze analogicky vycházet z obecné právní úpravy přestupkového práva.

Do 30. 6. 2017 byl touto úpravou zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, od 1. 7. 2017 byl nahrazen zákonem č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zánik odpovědnosti za přestupek vlivem času upravoval § 20 zák. č. 200/1990 Sb., nyní je upraven v § 29 a násl. zák. č. 250/2016 Sb. 

Závěrečné shrnutí

Záznam bodů je trestem a trest nemůže být uložen kdykoliv, tj. nepromlčitelně. Totéž platí pro řízení o námitkách proti záznamu bodů coby opravném prostředku s odkladným účinkem. Mezeru v zákoně o silničním provozu je nutno překlenout výkladem. Nabízí se především analogické užití obecné úpravy správního trestání.

Autor je advokátem KVB advokátní kanceláře, ředitel Ústavu práva VŠKE.