Zastupování ve správním řízení a datové schránky

Zřízení datových schránek lze právem označit jako jakousi malou revoluci v našem právním řádu a Česká republika zde relativně brzy následovala státy, které v tomto směru patří k nejprogresivnějším (Estonsko, Dánsko, Rakousko), a o několik let předběhla např. Německo, kde byla zavedena služba  De-Mail v roce 2011, Slovensko, které přijalo zákon o e-Governmentu o dva roky později (zák. č. 305/2013 Z. z.), nebo Polsko, kde je spouštěn projekt E-PUAP.[1] V současnosti lze již s jistotou říci, že přes počáteční skepticismus, a to nejen „povinný“ z řad žurnalistů, ale i části odborné veřejnosti, se ukázalo, že jde o projekt úspěšný, který získal pevné místo v našem právním řádu, což koneckonců nemohli neuznat ani ti, kteří upozorňovali na jeho slabá místa i v příštích letech.[2]

Původní záměr byl ambiciózní, byť současně jednoduchý: šlo o to vytvořit nástroj pro efektivní komunikaci mezi orgány veřejné moci i ve vztahu k soukromým subjektům a také mezi všemi těmito navzájem. Jakýmsi vedlejším produktem bylo, že se tu vytvořila možnost k odstranění postupně narůstající a stále více kazuistické úpravy doručování, která ve svých důsledcích až mařila jeho základní cíl, tedy předání doručované informace do dispozice adresáta.[3]

Zákonodárce nepochybně nemohl domyslet všechny možné dopady, které vyvolá přijetí zák. č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů (dále též jen zákon), v jednotlivých procesních a nutně i hmotněprávních institutech, které se mohly projevit až v aplikační praxi.

Řada těchto otazníků se objevila i v souvislosti se zastupováním. Podle § 4 odst. 3 zákona se datová schránka podnikající fyzické osoby povinně zřizuje též advokátům a daňovým poradcům, tedy osobám, s jejichž profesní činností souvisí zastupování v řízení před orgány veřejné moci i v jiných vztazích (mimo to ji mohou, resp. musí mít zřízenou také např. patentoví zástupci a notáři, byť v posledním případě není zastupování případem příliš častým). Důvod, proč právě u těchto profesí byla zakotvena povinnost mít datovou schránku, je odvíjen od toho, že právě u nich dochází k četnější komunikaci s jinými subjekty než u jiných osob, ať již podnikajících, nebo nepodnikajících, a tedy potřeba zefektivnění, racionalizace a zrychlení komunikace.[4]

Problém více datových schránek

Podle původní úpravy patřilo k principům zákona, že každý může mít jen jednu datovou schránku, což vycházelo z požadavku jednoznačné identifikace držitele schránky. Nicméně již první novelou zákona (zák. č. 190/2009 Sb.) bylo orgánům veřejné moci a územním samosprávným celkům umožněno, aby si nechaly zřídit další, tzv. sekundární či aditivní schránky, které jsou určeny např. pro potřebu vnitřní organizační jednotky či výkon určité agendy.

Jinak je tomu, a to od počátku, u advokátů a daňových poradců, kteří mohou mít tolik schránek, kolik mají rolí: např. advokát, který je insolvenční správce, tedy musí mít dvě schránky ex lege, bude-li současně soudním znalcem či tlumočníkem, může si požádat o další schránku podnikající fyzické osoby a ještě jednu může mít jako fyzická osoba. Kromě toho ještě může užívat datovou schránku společnosti podle § 15 zák. o advokacii, resp. § 3 zák. č. 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře daňových poradců České republiky, ve znění pozdějších předpisů, bude-li statutárním orgánem dané právnické osoby.[5]

Datovou schránku může mít jistě i tzv. obecný zmocněnec, který bude zastupovat v řízení podle správního řádu nebo daňového řádu, byť tento smí mít schránku pouze jednu. V praxi zde vzniká nejméně komplikací, jakkoli je nelze zcela vyloučit.

Tato pluralita vyvolává, jako ostatně víceméně každá možnost variace, problémy. Předně platí, že doručovat je třeba vždy do té schránky, která slouží k tomu, v jaké pozici dotyčný v konkrétním případě vystupuje (jako advokát, insolven­ční správce, daňový poradce atd.), což odpovídá požadavku právní jistoty nejen adresáta, ale všech dotčených osob, a to také potvrdila i judikatura na samém počátku fungování této formy komunikace.[6] Jiné doručení nemá, při nesplnění jiných podmínek, význam a v úvahu zde přirozeně nepřichází ani fikce doručení. Jistě je třeba zástupci přiznat jeho legitimní očekávání, že mu bude doručováno do té schránky, která souvisí s jeho postavením v dané věci.[7] Současně logicky platí, že nebude-li mít adresát pro danou pozici datovou schránku, je třeba mu doručovat podle obecného režimu, zejména tedy poštou. Povinností správních orgánů, tak jako ostatně všech orgánů veřejné moci, přitom je, aby bez dalšího, např. požadavku adresáta, vyvinuly příslušnou aktivitu a samy zjišťovaly, zda dotyčný datovou schránku má a tato je zpřístupněná, a doručovaly do ní, a teprve pokud by byl výsledek lustrace v informačním systému datových schránek negativní, na tomto základě případně doručovaly poštou.[8]

Jak zmíněno, advokát může vykonávat advokacii též jako člen některé ze společností uvedených v § 15 zák. o advokacii, která má datovou schránku. Zde vzniká otázka, do které ze schránek je třeba advokátovi doručovat. Primárně platí, že je třeba mu doručovat do jeho vlastní datové schránky, protože právě tento advokát, a nikoli právnická osoba, je zástupcem, datové schránky obou subjektů jsou odlišné a nerespektování této skutečnosti má za následek, že účinky doručení bez dalšího nenastávají. Totéž platí mutatis mutandis i o daňovém poradci (a také insolvenčním správci).[9]

Tento závěr však nemá místo za všech okolností. Judikatura i doktrína zastávají, dnes již možno říci kontinuálně, stanovisko, že smyslem doručování je informovat adresáta o určitém úkonu, a vzhledem k tomu není proto rozhodné, zda byly splněny všechny formální náležitosti doručování, nýbrž stránka materiální, tedy to, že se adresát seznámil s obsahem doručované písemnosti, která mu byla doručena některým ze zákonem připuštěných způsobů, a na tomto základě mohl reálně uplatnit svoje práva, což je nepochybně dodrženo, pokud tak i učinil (např. podal opravný prostředek). To samozřejmě neplatí jen co se týče datových schránek, ale jako obecná zásada.[10] Jakkoli je tedy třeba trvat na tom, že doručovat je nutno řádně, tedy tak, jak to příslušné procesní předpisy předvídají, protože právě odsud se odvíjí celá řada práv a povinností účastníka řízení, resp. i dalších dotčených osob, nelze na druhé straně lpět na formalistické interpretaci za situace, kdy vadné doručení nemělo žádný dopad na práva účastníka.

Jestliže tedy bude plná moc k zastupování udělena konkrétnímu advokátovi či daňovému poradci, a nikoli společnosti, v níž je advokacie/daňové poradenství vykonáváno, má být nepochybně doručováno do jeho datové schránky. Nicméně, byla-li zpráva, byť vadně, doručena společnosti a jemu předána, přičemž dotyčný na ni, její obsah, reaguje a vyvíjí procesní aktivitu, např. podá-li opravný prostředek, je smysl doručení naplněn, takže tato chyba sama o sobě nemůže mít vliv na zákonnost rozhodnutí. Nutno podtrhnout, že tato podmínka musí být splněna zcela jednoznačně a prokazatelně, jinak k řádnému doručení, se všemi důsledky s tím souvisejícími, nedojde.[11]

Zásadní otázkou je, zda příslušný procesní předpis připouš­tí, aby výkon advokacie vykonávali jménem společnosti její členové, nebo nikoli. Na rozdíl od občanského soudního řádu nebo soudního řádu správního, správní řád ani daňový řád takové omezení nemají, takže zde může být plná moc vystavena na společnost, byť pojmově musejí reálné plnění služby zajišťovat konkrétní advokáti či daňoví poradci, kteří jsou jejími členy. V takovém případě by sice opět mělo být primárně doručováno do jejich datové schránky, není však vadou, působící bez dalšího nezákonnost rozhodnutí, děje-li se tak do schránky společnosti.[12]

I při výkonu advokacie platí, že za společnost jedná její statutární orgán, a dojde-li k jeho změně, má být tato skutečnost v jejím vlastním zájmu sdělena bez zbytečného odkladu, a to nejen Ministerstvu vnitra, aby mohlo dojít k úpravě přístupových práv do schránky, ale také příslušným správním orgánům, protože nelze spoléhat na to, že budou v každém případě ověřovat údaje v tom kterém veřejném registru. Jestliže totiž takový, byť již bývalý statutární zástupce, činí nadále úkony, nebo je naopak nečiní (nepřihlásí se do datové schránky), je tato skutečnost přičítána k tíži společnosti, která má v tomto směru vyvíjet potřebnou aktivitu, a ve svých důsledcích může dopadnout i na zastoupeného.[13]

Plná moc datovou schránkou

Celou řadu otázek, resp. pochybení, vyvolává to, že správní orgány (ale nejen ty) mnohdy nerozlišují mezi zmocněním k zastoupení a plnou mocí: zastoupení je vztahem mezi účastníkem řízení a jím zvoleným zmocněncem, kdežto plná moc je deklaratorním úkonem, který tento vztah potvrzuje. Přitom platí, že k prokázání plné moci není třeba podpis zástupce a již nikoli ověřený podpis zastoupeného.[14]

Vůči správnímu orgánu je zmocnění relevantní až v okamžiku, kdy mu bylo oznámeno, a totéž platí i o jeho zániku. Není přitom významné, kdo tuto skutečnost sdělí, tedy zda zmocněnec nebo zmocnitel.

Jednota panuje v tom, že toto oznámení lze činit i prostřednictvím datové schránky, sporné naproti tomu je, zda se tak musí stát formou konvertovaného dokumentu nebo stačí-li prostá kopie. Správní řád, ostatně jako ani jiné procesní předpisy, tuto otázku expresis verbis neřeší, z toho však, že nestanoví výslovně požadavek, aby plná moc v listinné podobě musela být předložena v originále či ověřené kopii, plyne, že to není nutné ani při jejím předložení datovou schránkou, a postačuje proto tedy i její nekonvertovaná podoba. Vzhledem k tomu, že požadavek předložení originálu plné moci, resp. ověřené kopie, jde nad rámec toho, co správní řád požaduje, nelze jeho absenci přičítat k tíži účastníka řízení.[15]

Současně ovšem platí, že byla-li v této podobě plná moc zaslána správnímu orgánu, nemůže ji zpochybnit nejen on, ale ani zastoupený a nepřísluší mu namítat, že správní orgán jednal se zástupcem, a nikoli s ním.

Odlišná je situace, kdy komunikace probíhá elektronicky podle § 37 odst. 4 správního řádu, resp. § 71 daňového řádu, tedy e-mailem, kdy je považováno jako perfektní pouze takové podání, které je opatřeno uznávaným elektronickým podpisem.[16] Tento požadavek se vztahuje na celé podání, nikoli jeho jednotlivé části, takže bude-li jeho součástí plná moc, není již třeba tuto zvláště ještě tímto podpisem opatřovat, již jen proto, že tu nejsou žádné rozumné důvody pochybovat o tom, že zastoupení existuje. Jiného mínění byl ovšem Ústavní soud, který dovodil, že naskenování originálu plné moci přiložené k ústavní stížnosti, byť podepsané zaručeným elektronickým podpisem, neprokazuje dostatečně autenticitu vůle zmocnitele. Na margo tohoto judikátu lze konstatovat, že by tu mohla být řeč o příkladu přepjatého formalismu, který tento soud tak často kritizuje, a to bez ohledu na jeho dovětek, že tato chyba by mohla být k jeho výzvě snadno odstraněna. Mnohem spíše by tu bylo vhodnější vyzvat účastníka, s ohledem na nejasnost ve zmocnění, bez dalších mezikroků, aby zmocnění doložil.[17]

Cizí datová schránka

Datová schránka představuje snadný a bezpečný způsob komunikace, což může svádět k tomu, že ji ten, jemuž byla zřízena, nabídne k použití i další osobě, čímž zakládá na problémy, byť – jak patrno – nikoli neřešitelné.

Díky jednoznačnosti datové schránky určené jejím unikátním identifikátorem, jsou úkony, které byly jejím prostřednictvím učiněny, primárně přičítány tomu, jemuž byla schránka zřízena. Příjemce datové zprávy může totiž bezpečně identifikovat pouze odesílatele a její obsah, nikoli však již to, kdo ji vložil a který ji nemusí elektronicky podepsat, jiný přístup by ostatně celý systém této komunikace zpochybnil. Fatální důsledky může mít tato zásada v případě, kdy účastník řízení zašle opravný prostředek datovou schránkou nějakého třetího subjektu, což musí být hodnoceno tak, že jej podal někdo, komu toto právo vůbec nesvědčí, a jako takové by muselo být zamítnuto.

Nicméně tento závěr neplatí za všech okolností a právě v případě zastupování, a to nejen advokátem, si situace vyžaduje jiné řešení. Předně, jak zmíněno, bude-li konstatován rozpor, resp. nejasnost mezi označením toho, kdo podání činí (tedy konkrétní advokát), a adresou, z níž se činí (z datové schránky společnosti, v níž advokacii vykonává), je namístě postup podle § 37 odst. 3 správního řádu, čili učinit výzvu k jejímu odstranění. Třebaže by nemělo jít o záležitost příliš obtížnou, soudy, a tím méně správní orgány, tento postup ne vždy akceptovaly a realizovaly a teprve postupně se v tomto směru prosadilo právě toto stanovisko, poskytující účastníkům řízení nepochybně náležitou míru ochrany jejich práv.[18]

Avšak ani podání z cizí datové schránky nemusí být za všech okolností přičítáno jejímu držiteli, a tím nevyvolat zamýšlené účinky. Tomuto důsledku lze totiž předejít tím, že jej podatel opatří uznávaným elektronickým podpisem, čímž bude zřetelně dáno, že odesílatelem je někdo od držitele odlišný, a úkon tak bude perfektní.[19]

Ještě dále jde stanovisko, podle něhož by se mělo přihlížet především k obsahu podání, z něhož je jasně zřejmé, kdo jej učinil, takže by se pak význam toho, že se tak stalo z nějaké jiné datové schránky, stal až druhořadou skutečností. Jeho problematičnost tkví v tom, že by se tím fakticky popřela jedna důležitá vlastnost datových schránek, jako komunikačního prostředku, jíž je bezpečné určení odesílatele.[20]

Něco jiného samozřejmě je, činí-li úkon ze svojí datové schránky zástupce jménem zastoupeného, takový postup je možný, a co se týče osob, které mají zřízenou datovou schránku, obligatorně i očekávatelný a správní orgány jsou povinny jej akceptovat, již jen proto, že zástupce může činit úkony jménem zastoupeného a žádný zákon v tomto směru nestanoví, jakým způsobem, formou, tak smí činit.[21]

Odpovědnost za volbu zástupce

Ve správním řízení nemusí být účastník zastupován (nejde-li o případy podle § 32 odst. 1 správního řádu) a je pouze na něm, zda si zástupce zvolí a koho zastupováním pověří, a veškeré důsledky z toho plynoucí jdou k jeho tíži.

Vzhledem k tomu je bez významu např. to, že advokát se z nějakého, byť snad i objektivního důvodu, nepřihlásil do datové schránky, k níž již nikdo jiný neměl přístupové údaje, přehlédl některou část doručené datové zprávy, neuspořádal si vnitřní poměry v kanceláři tak, aby mu byly včas a řádně předávány zprávy doručené do datové schránky, atd.[22] Proti těmto námitkám, formulovaným mnohdy spíše účelově nebo obstrukčně, stojí poměrně jednoduchý požadavek: povinností advokáta je postupovat vždy s největší možnou péčí, což ovšem platí v plném rozsahu pro každého zástupce.

Jakkoli není povinností správního orgánu v každém okamžiku zjišťovat, zda má účastník zástupce, což by byl ostatně nereálný požadavek, jinak je tomu, pokud se týče advokátů. Ti musejí mít zřízenu datovou schránku obligatorně, a bude-li při doručování signalizováno, že není přístupná, plyne z toho automaticky, že tu existuje nějaký problém, zejména skutečnost, že dotyčný přestal advokacii vykonávat. Za této situace musí správní orgán přinejmenším učinit kroky k tomu, aby zjistil důvod nepřístupnosti schránky, a dát účastníkovi možnost jinak si zajistit právo na to být zastoupen, resp. právo na obhajobu.[23]

Při absenci výslovné úpravy určení okamžiku, kdy je třeba považovat datovou zprávu adresovanou orgánu veřejné moci za doručenou, dospěla judikatura vcelku záhy k závěru, že je za rozhodný třeba mít okamžik dodání do jeho datové schránky, nikoli až doručení ať již přihlášením, nebo fikcí.[24] Toto pravidlo se však nevztahuje na advokáty, daňové poradce, a tím méně obecné zmocněnce, kteří nepochybně nejsou orgány veřejné moci, takže pro ně platí, co se týče doručení, totéž, co pro jakoukoli jinou fyzickou či právnickou osobu. To může mít podstatný význam nejen z hlediska dodržení lhůt pro podání opravných prostředků, ale třeba též lhůty pro zaplacení poplatků či doplnění podání, jejichž nedodržení má za následek i zastavení řízení (§ 66 odst. 1 správního řádu).[25]

Datové schránky se staly od okamžiku, kdy vstoupily do tzv. ostrého provozu, tj. 1. 11. 2009 (u advokátů a daňových poradců od 1. 7. 2012), nezpochybnitelnou součástí právní úpravy. Přesto je snad vhodné připomenout, že Česká advokátní komora považuje používání datových schránek advokáty ve vztahu k orgánům veřejné moci za jejich povinnost, jejíž porušení zakládá skutkovou podstatu kárného provinění.[26] Toto stanovisko opřel kárný senát o § 31 odst. 3 zákona, který vyložil tak, že byla-li schránka advokátovi zřízena, musí ji využívat, aniž přitom záleží na tom, zda je podle jeho subjektivního přesvědčení s ohledem na praxi advokáta nezbytná, protože by mohl být ustaven v civilních i trestních věcech a navíc s ním touto formou komunikuje ČAK. Nepoužívání datové schránky je podle kárného senátu stejným porušením povinností advokáta jako neoznámení aktuálních kontaktních údajů Komoře nebo neoznámení sídla a znamená, že dotyčný nejedná svědomitě, jak mu to ukládá § 16 odst. 2 zák. o advokacii.

Autor působí na Vysoké škole finanční a správní v Praze, FSE UJEP v Ústí nad Labem, a je konzultantem Alfery & Partner v Praze.