Zákon o registru smluv

publikováno: 08.02.2019

Nález Ústavního soudu ze dne 22. 1. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 32/17.

Ústavní soud dospěl k závěru, že zákon č. 340/2015, o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), ve znění pozdějších předpisů, žádnému z dotčených subjektů vymezených v jeho § 2 odst. 1 písm. a) až n), ani žádnému jinému subjektu přístup k právu podnikat ve smyslu článku 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod neupírá, tj. neomezuje samu možnost samostatně vykonávat na vlastní účet a odpovědnost výdělečnou činnost živnostenským nebo obdobným způsobem se záměrem činit tak soustavně za účelem dosažení zisku.

Zákon o registru smluv nepředstavuje zásah do vlastního výkonu práva shora označených subjektů podnikat, neboť podmínky, které zákon o registru smluv klade na vybrané smlouvy uzavírané dotčenými subjekty – tj. povinnost uveřejnit danou smlouvu ve stanovené lhůtě v registru smluv, stanovený rozsah uveřejňovaných informací, vázanost účinnosti takové smlouvy na uveřejnění prostřednictvím registru smluv a konečně ani sankce za neuveřejnění takové smlouvy v registru smluv, spočívající ve zrušení neregistrované smlouvy resp. v její absolutní neplatnosti ex tunc, nepředstavují zásah, který by se dotýkal skutečné realizace esenciálního obsahu práva podnikat.

Zákon o registru smluv stanoví – ve vazbě na vytýčený cíl – z hlediska osob vyhledávajících informace, jednoznačně snazší, uživatelsky přívětivější a nákladů na získání informace prostý způsob poskytování informací. Tím do značné míry odstraňuje negativa spojená s poskytováním informací dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, a zásadním způsobem rozšiřuje aktivní složku práva na informace ve smyslu článku 17 odst. 1 a 5 Listiny základních práv a svobod. Napadená právní úprava proto není ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím duplicitní, naopak tento zákon doplňuje, čímž rozšiřuje jednak aktivní složku práva na informace, a zvláště pak možnost kontroly veřejné moci ze strany veřejnosti.

Prostředky, s nimiž státní či národní podniky [§ 2 odst. 1 písm. k) zákona o registru smluv] nakládají, jsou veřejnými prostředky, jejichž vlastníkem je stát. Tyto dotčené subjekty se tedy nenacházejí ve srovnatelném postavení s právnickými osobami soukromého práva, které si realizací jim ústavně zaručeného práva podnikat obstarávají prostředky pro zajišťování svých vlastních potřeb. Hospodárné nakládání s veřejnými prostředky (majetkem státu), s nimiž státní či národní podniky disponují, je v zájmu celé společnosti, neboť jejich případné zisky plynou do státního rozpočtu.

Ústavní soud neshledal srovnatelné postavení s jinými subjekty, které své ústavně zaručené právo podnikat uskutečňují za účelem zajištění prostředků pro uspokojení svých potřeb, ani v případě dotčených subjektů dle § 2 odst. 1 písm. n) zákona o registru smluv, neboť i ony alespoň zčásti hospodaří s veřejnými prostředky, u nichž nelze akceptovat iracionální či nehospodárné nakládání.

Ustanovení § 8 odst. 3 zákona o registru smluv nemá nepřípustné retroaktivní účinky. Důsledkem tohoto ustanovení sice je vznik povinnosti dotčených subjektů uveřejnit i smlouvy uzavřené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, na něž toto ustanovení dopadá, nicméně v případě porušení této povinnosti nenastávají sankční následky (neplatnost a následné zrušení „starých“ smluv), neboť z § 9 zákona o registru smluv plyne, že sankční ustanovení se uplatní až na smlouvy, uzavřené 1. 7. 2017 a později.

Zákon o registru smluv ani jeho jednotlivá ustanovení nejsou v rozporu s ústavním pořádkem a není dán důvod k jejich zrušení. 

Z odůvodnění:

Návrhem podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), se skupina 30 senátorů (dále jen „navrhovatelka“) domáhala zrušení zákona č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o registru smluv“ nebo „zákon“), případně zrušení § 2 odst. 1 písm. b), písm. k) ve slovech „nebo národní podnik“, písm. n) a § 8 odst. 3 téhož zákona. 

Navrhovatelka byla přesvědčena, že zákon o registru smluv, resp. přinejmenším jeho vybraná ustanovení, jsou v rozporu s ústavním pořádkem. Jako problematické označila navrhovatelka zařazení národních podniků [§ 2 odst. 1 písm. k) zákona] a právnických osob s většinovou majetkovou účastí státu nebo územních samosprávných celků [§ 2 odst. 1 písm. n) zákona] mezi povinné subjekty dle zákona o registru smluv. Jejich zařazení shledala nekoncepčním, neodůvodnitelným a zasahujícím do práva těchto subjektů podnikat podle článku 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Jako ústavně problematické vnímala navrhovatelka i relativně nejednoznačné či vágní pojmy „obchodní tajemství“ či „plnění prováděné v převážné míře mimo území České republiky“, zakotvující výjimky z povinnosti uveřejnění vybraných smluv, obsažené v § 3 odst. 2 písm. d) a § 5 odst. 6 zákona, jakož i skutečnost, že § 3 odst. 2 písm. l) zákona podle jejího názoru zakotvuje nerovnost mezi jinak rovnými subjekty (obcemi a obcemi s rozšířenou působností). Co se samotného registru smluv (§ 4 a § 5 zákona) týče, považovala navrhovatelka za problematický způsob, postup a formát uveřejňování požadovaných údajů v registru a zvláště pak rozsah uveřejňovaných metadat (§ 5 odst. 5 zákona). Stran vázanosti účinnosti dotčených smluv na jejich uveřejnění v registru, včetně požadovaného obsahu (§ 5 až § 8 zákona), byla navrhovatelka přesvědčena, že taková konstrukce představuje natolik zásadní zásah do principu smluvní volnosti, že neobstojí v žádném z testů ústavnosti. Přitom možnost dodatečného zhojení případných vad uveřejňování smlouvy v registru smluv (§ 7 odst. 2 až odst. 4 zákona) označila za nedostatečnou. Konečně měla navrhovatelka za to, že zákon o registru smluv má nepřípustné retroaktivní účinky, neboť smlouvy uzavřené před jeho účinností podléhají povinnosti zveřejnění v důsledku jejich pozdějších změn, dodatků či zrušení, což dovodila z § 8 odst. 3 zákona. 

Zákon o registru smluv proto navrhovatelka považovala jako celek za rozporný s právem podnikat podle článku 26 odst. 1 Listiny, s principem rovnosti zakotveným v článku 1 a článku 3 odst. 1 Listiny, s principem autonomie vůle, jakož i se zákazem retroaktivity. Navrhla proto zrušení celého zákona, popřípadě zrušení shora označených vybraných ustanovení. 

Pokud jde o posouzení, zda se zásahy představované povinnostmi plynoucími z jednotlivých ustanovení zákona o registru smluv nedotýkají samotné existence či skutečné realizace podstatného obsahu práva podnikat, má Ústavní soud za to, že o takový kvalifikovaný zásah v posuzované věci nejde. Ústavní soud uvedl, že posuzuje-li totiž otázku samotného přístupu k právu podnikatve smyslu svobody podnikání (článek 26 odst. 1 Listiny), je toho názoru, že zákon o registru smluv žádnému ze subjektů vymezených v § 2 odst. 1 písm. a) až n), ani jinému dotčenému subjektu, přístup k tomuto právu nijak neupírá (roz. nijak neomezuje samu možnost samostatně vykonávat na vlastní účet a odpovědnost výdělečnou činnost živnostenským nebo obdobným způsobem se záměrem činit tak soustavně za účelem dosažení zisku). 

Ústavní soud konstatoval, že jako relevantní lze vnímat námitku navrhovatelky, že § 5 odst. 6 zákona chrání toliko obchodní tajemství osob uvedených v příslušných písmenech § 2 zákona, nikoliv obchodní tajemství druhé smluvní strany. Ani v tomto ohledu však Ústavní soud neshledal zásah do skutečné realizace podstatného obsahu práva těchto subjektů podnikat, neboť uveřejnění ceny, popřípadě označení smluvních stran [nebudou-li tyto současně představovat obchodní tajemství některé z osob uvedených v § 2 odst. 1 písm. e), k) až n) zákona], sice určitým způsobem omezuje výkon daného práva, avšak pouze ve vztahu k dotčeným subjektům. Jinými slovy omezuje (v případě, že daná smluvní protistrana nebude mít zájem na uveřejnění daných metadat v registru smluv) toliko volbu protistrany [a to nadto pouze tehdy, jestliže na danou smlouvu nebudou dopadat výjimky, především dle § 3 odst. 2 písm. i) či r) zákona], nikoliv realizaci samotného podstatného obsahu práva podnikat, natož podnikání samé. Podle Ústavního soudu nelze zároveň pomíjet skutečnost, která se celou problematikou vine jako příslovečná červená nit, totiž, že onou protistranou jsou subjekty nakládající alespoň dílem s veřejnými finančními prostředky, což legitimně odůvodňuje potřebu dbát na jejich hospodárné využívání. Ani v tomto směru tedy Ústavní soud neidentifikoval takový zásah do dotčeného práva, pro který by bylo třeba napadenou právní úpravu podrobit přísnějšímu testu proporcionality. 

Ústavní soud konstatoval, že označené dotčené subjekty přinejmenším z části (v případě národních podniků pak zcela – srov. § 2 odst. 2 zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů) hospodaří s veřejnými prostředky. V situaci, kdy dotčený subjekt je přímo, anebo zprostředkovaně (skrze jiný subjekt) napojen na veřejné rozpočty a finance z nich plynoucí, proto podle Ústavního soudu nelze přijmout tezi navrhovatelky, že takový subjekt je ve srovnatelném postavení s jinými soukromoprávními subjekty, které rovněž provozují podnikatelskou činnost. Řádné a efektivní nakládání s prostředky, jimiž dotčený subjekt disponuje, totiž není v zájmu pouze úzkého okruhu osob (primárně společníků či akcionářů) či jednotlivce, jako je tomu u běžných kapitálových společností, nýbrž ve prospěch širší komunity[např. občanů obce či kraje, jde-li o subjekty dle § 2 odst. 1 písm. n) zákona], nebo celé společnosti. Za relevantní přitom Ústavní soud nepovažoval ani námitku navrhovatelky, že dané subjekty postrádají veřejný účel – i tam, kde jsou veřejné prostředky užívány v souladu se zákonem k soukromým účelům, je třeba dbát na to, aby se tak dělo hospodárně. Jinými slovy nelze akceptovat iracionální či nehospodárné nakládání s veřejnými prostředky snad pouze proto, že se tak děje v rámci podnikatelské činnosti daného subjektu [zvláště pokud tato představuje doplněk k jeho standardní hlavní činnosti, což platí přinejmenším u subjektů dle § 2 odst. 1 písm. b) zákona]. 

Ústavní soud proto dovodil, že cíl sledovaný zákonem o registru smluv, a to i ve vazbě k dotčeným subjektům dle § 2 odst. 1 písm. b), k) a n) zákona, je legitimní, nikoliv svévolný. 

Ústavní soud uvedl, že stran racionality zákonodárcem zvoleného řešení lze – nad rámec dosud uvedeného – doplnit, že navázání účinnosti dotčených smluv (s výjimkami uvedenými v § 6 odst. 2 a 3 zákona) na uveřejnění v registru smluv lze považovat, vzhledem ke stanovenému cíli, za rozumný, vhodný a účinný prostředek. Nadto Ústavní soud dodal, že správce registru smluv je povinen danou smlouvu uveřejnit bezodkladně po jejím doručení (§ 5 odst. 2 zákona). Konečně za vhodný, rozumný a efektivní Ústavní soud považoval i následek spojený s neuveřejněním dotčené smlouvy (viz § 7 odst. 1 zákona). Při vědomí pojistek obsažených v § 7 odst. 2 a 3 zákona, vůči nimž navrhovatelka ničeho nenamítala, má Ústavní soud za to, že jde o účinný sankční mechanismus, přičemž si lze jen stěží představit jiný následek, který by měl na dotčené subjekty obdobný efekt a vedl je k řádnému a včasnému plnění jejich uveřejňovací povinnosti. V neposlední řadě Ústavní soud stran racionality napadené právní úpravy připomněl, že zvolené řešení představuje – ve srovnání s úpravou poskytování informací dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů – jednoznačně efektivnější, rychlejší a bezprostřední nástroj kontroly nakládání s veřejnými prostředky, který je s to pozitivně ovlivnit zájem široké veřejnosti o věci veřejné. 

Ústavní soud proto uzavřel, že zákon o registru smluv jakožto celek, i včetně jeho vybraných napadených ustanovení, obstál v testu racionality, a nelze jej považovat za protiústavní. 

Ústavní soud dovodil, že je-li dotčený subjekt přímo, anebo zprostředkovaně (skrze jiný subjekt) napojen na veřejné rozpočty a finance z nich plynoucí, nelze přijmout tezi navrhovatelky, že takový subjekt je ve srovnatelném postavení s jinými soukromoprávními subjekty, které rovněž provozují podnikatelskou činnost. Z tohoto důvodu Ústavní soud uzavřel, že zákon o registru smluv neshledal protiústavním ani z důvodu porušení principu rovnosti v právech, neboť takové porušení neshledal. 

Ústavní soud konstatoval, že vybraná ustanovení zákona o registru smluv, jakož i zákon jako celek, obstály v testu racionality a nepředstavují zásah do ústavního principu rovnosti v právech. Ani související ústavněprávně relevantní námitky navrhovatelky Ústavní soud neshledal jako způsobilé přivodit závěr o protiústavnosti zkoumaných ustanovení zákona o registru smluv. Důvod pro to, aby Ústavní soud postupoval dle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a zrušil některé z vybraných napadených ustanovení zákona o registru smluv nebo zákon celý, tedy nebyl dán. 

Ústavní soud dále podotkl, že při abstraktním přezkumu ústavnosti není schopen objektivně prokázat nebo hypoteticky vymodelovat všechny myslitelné situace, které napadený zákon, resp. jeho dílčí ustanovení, v individuálním případě mohou vyvolat. Předmětem jeho posouzení tedy nyní nemohou být ani specifické případy jednotlivých dotčených subjektů, u nichž s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem může Ústavní soud své posouzení upřesnit v budoucnu [srov. nález ze dne 1. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.), bod 54]. Jak Ústavní soud připomněl ve svém nálezu ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (220/2012 Sb. N 102/65 SbNU 367), v bodu 88, považuje za samozřejmé a určující pro nalézání práva, že vždy je nezbytné vycházet z individuálních okolností každého jednotlivého případu, jež jsou založeny na zjištěných skutkových okolnostech. Mnohé případy a jejich specifické okolnosti mohou být značně komplikované a netypické; to nevyvazuje obecné soudy a jiné orgány veřejné moci z povinnosti udělat vše pro spravedlivé řešení, jakkoliv se to může jevit složité. 

Ústavní soud uzavřel, že poté, co ve světle námitek navrhovatelky přezkoumal zákon o registru smluv, dospěl k závěru, že tento zákon jako celek, ani jeho dílčí ustanovení, jejichž zrušení se navrhovatelka domáhala, nepředstavují nepřípustný zásah do ústavního pořádku České republiky. Proto v souladu s § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu rozhodl tak, že návrh zamítl.

Rozhodnutí zpracovala JUDr. Renata Rázková, Ph.D., asistentka soudce Ústavního soudu.