Z judikatury Soudního dvora EU

Žalobce vstoupil na území Nizozemska dne 23. 9. 1995 a téhož dne požádal o azyl, avšak jeho žádost byla 18. 1. 1996 zamítnuta. V letech 2012 a 2013 podal žalobce nové žádosti o azyl, poslední z nich byla zamítnuta a žalobci bylo nařízeno, aby opustil území Evropské unie, a byl mu uložen zákaz vstupu na dobu deseti let. Žalobce se pak neúspěšně obrátil na soud v Haagu (Rechtbank Den Haag).

Od 25. 11. 1999 do 17. 6. 2015 byl žalobce 21krát odsouzen za spáchání trestných činů, převážně ve formě krádeží, k pokutám i k trestům odnětí svobody.

Vzhledem k tomu, že zdravotní stav žalobce bránil provedení výslechu v souvislosti se čtvrtou žádostí o azyl v průběhu výkonu trestu odnětí svobody, byl dne 14. 9. 2015, po skončení výkonu trestu, podle čl. 59b odst. 1 písm. d) cizineckého zákona, který provádí čl. 8 odst. 3 první pododstavec písm. e) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. 6. 2013, znovu zajištěn jako žadatel o azyl. I když měl právo legálně pobývat v Nizozemsku podle čl. 8 písm. f) cizineckého zákona, nizozemské orgány odůvodnily jeho zajištění ochranou národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku, kvůli opakovanému páchání trestných činů.

Raad van State (Státní rada), která projednávala odvolání žalobce, se obrátila na SDEU s předběžnou otázkou, neboť si nebyla jistá platností směrnice 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu, podle jejíhož čl. 8 odst. 3 první pododstavec písm. e) žadatel o azyl může být zadržován, pokud to vyžaduje ochrana národní bezpečnosti a veřejného pořádku. Podle ust. čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP totiž může být cizinec zákonně zatčen nebo jinak zbaven svobody pouze tehdy, pokud proti němu probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání.

SDEU byla položena následující otázka:

„Je čl. 8 odst. 3 první pododstavec písm. e) směrnice 2013/33 platný z hlediska čl. 6 Listiny:

1. v situaci, kdy byl státní příslušník třetí země zajištěn podle čl. 8 odst. 3 písm. e) této směrnice a má podle čl. 9 směrnice 2013/32 právo setrvat v členském státě do doby, než bude o jeho žádosti o azyl rozhodnuto v řízení v prvním stupni, a

2. s ohledem na vysvětlení k Listině, podle kterých nesmějí omezení, která mohou být oprávněně uvalena na práva uvedená v čl. 6 Listiny, překročit meze povolené čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP, a s přihlédnutím k výkladu posledně uvedeného ustanovení ESLP, mj. v rozsudku ze dne 22. 9. 2015, Nabil a další proti Maďarsku (č. 62116/12, § 38), podle kterého je zajištění žadatele o azyl v rozporu s výše uvedeným ustanovením EÚLP, pokud toto zajištění nebylo uloženo za účelem vyhoštění?“

SDEU konstatoval, že důvody zajištění žalobce souvisely zejména s trestnými činy, kterých se dopustil na území Nizozemska, a s tím, že vůči němu bylo vydáno pravomocné nařízení o opuštění tohoto území spojené se zákazem vstupu.

SDEU úvodem připomněl, že EÚLP není právním nástrojem formálně začleněným do unijního právního řádu, dokud k ní Unie nepřistoupí (viz A°kerberg Fransson, C‑617/10, bod 44; Inuit Tapiriit Kanatami a další proti Komisi, C‑398/13 P, bod 45). Přezkum platnosti čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. e) směrnice 2013/33 tedy musí být proveden výlučně z hlediska základních práv zaručených Listinou (viz Otis a další, C‑199/11, bod 47; Inuit Tapiriit Kanatami a další proti Komisi, C‑398/13 P, bod 46). V tomto ohledu práva uvedená v čl. 6 Listiny odpovídají právům zaručeným čl. 5 EÚLP a omezení, kterým může být oprávněně podřízen výkon práv zakotvených v prvním uvedeném ustanovení, nesmějí překročit meze povolené ve druhém ustanovení.

SDEU judikoval, že čl. 8 odst. 3 první pododstavec písm. e) směrnice 2013/33 tím, že povoluje zajištění žadatele o azyl, vyžaduje-li to ochrana národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku, stanoví omezení výkonu práva na svobodu zakotveného v čl. 6 Listiny, a pouze tehdy, je-li to nezbytné a pokud to skutečně odpovídá cílům obecného zájmu uznávaným Unií nebo potřebě ochrany práv a svobod jiných.

SDEU uvedl, že vzhledem k tomu, že dotčené omezení vychází ze směrnice, která představuje unijní legislativní akt, jde o omezení zákonné, které nezasahuje do podstaty práva na svobodu zakotveného v čl. 6 Listiny. 

Pokud šlo o přiměřenost zásahu, SDEU připomněl, že podle jeho ustálené judikatury zásada přiměřenosti vyžaduje, aby akty orgánů Unie nepřekračovaly meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, přičemž způsobené nepříznivé následky nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (viz Afton Chemical, C‑343/09, bod 45; Nelson a další, C‑581/10 a C‑629/10, bod 71; Sky Österreich, C‑283/11, bod 50). Konstatoval, že zajištění žadatele, vyžaduje-li to ochrana národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku, je opatřením vhodným k ochraně veřejnosti před nebezpečím, které může představovat jeho chování, a může tedy zajistit dosažení cíle sledovaného čl. 8 odst. 3 prvním pododstavcem písm. e) směrnice 2013/33.

Co se týče nezbytnosti zajištění žadatele z důvodů souvisejících s ochranou národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku, je podmíněna dodržením několika podmínek. Žadatel může být zajištěn pouze tehdy, „vyžaduje-li“ to ochrana národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku. V této souvislosti SDEU připomněl, že důvody zajištění musejí být stanoveny ve vnitrostátním právu a musejí být v souladu se základními právy nebo s jinými obecnými zásadami unijního práva (viz Promusicae, C‑275/06, bod 68; N. S. a další, C‑411/10 a C‑493/10, bod 77).

SDEU zmínil, že striktní ohraničení pravomoci zajistit žadatele, přiznané příslušným vnitrostátním orgánům na základě čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. e) směrnice 2013/33, je zajištěno mj. výkladem pojmů „národní bezpečnost“ a „veřejný pořádek“ uvedených v jiných směrnicích a v judikatuře SDEU, který platí rovněž na směrnici 2013/33.

SDEU připomněl, že pojem „veřejný pořádek“ vždy předpokládá kromě narušení společenského řádu existenci skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého základního zájmu společnosti.

Pojem „veřejná bezpečnost“ pak zahrnuje vnitřní i vnější bezpečnost členského státu. Narušení národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku tedy může, s ohledem na požadavek nezbytnosti, odůvodňovat zajištění žadatele nebo trvání jeho zajištění za podmínky, že jeho individuální chování představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti nebo vnitřní či vnější bezpečnosti předmětného členského státu (viz T., C‑373/13, body 78 a 79). Podle názoru SDEU čl. 8 odst. 3 první pododstavec písm. e) uvedené směrnice není nepřiměřený ve vztahu ke sledovaným cílům. V tomto ohledu zdůraznil, že toto ustanovení poměřuje ochranu národní bezpečnosti a veřejného pořádku na straně jedné a zásah do práva na svobodu na straně druhé (viz Volker und Markus Schecke a Eifert, C‑92/09 a C‑93/09, body 72 a 77).

SDEU vzal na vědomí, že podle judikatury Státní rady podání žádosti o azyl osobou, proti níž probíhá řízení o navrácení, vede k pozbytí platnosti všech dříve přijatých rozhodnutí o navrácení. Zdůraznil však, že směrnice 2008/115 vyžaduje, aby řízení zahájené na jejím základě, v jehož rámci bylo přijato rozhodnutí o navrácení, příp. spojené se zákazem vstupu, pokračovalo od svého přerušení z důvodu podání žádosti o mezinárodní ochranu, pokud tato žádost byla v prvním stupni zamítnuta kvůli zachování účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (viz El Dridi, C‑61/11 PPU, bod 59), přičemž povinnost provést v případech uvedených v odst. 1 tohoto článku vyhoštění musí být splněna v co nejkratší době (viz Achughbabian, C‑329/11, body 43 a 45). Tato povinnost by nebyla splněna, pokud by bylo řízení vedeno od začátku.

Při výkladu čl. 6 Listiny je třeba přihlédnout k čl. 5 odst. 1 EÚLP. Podle názoru SDEU přijetím čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. e) směrnice 2013/33 unijní zákonodárce nenarušil rozsah ochrany poskytované čl. 5 odst. 1 písm. f) druhou částí věty, který povoluje zákonné zadržení osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání. ESLP sice ve věci Nabil a další proti Maďarsku (č. 62116/12, § 29) judikoval, že zbavení svobody na základě tohoto ustanovení může být odůvodněno pouze tehdy, jestliže probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání, SDEU však upozornil na skutečnost, že ESLP nevyloučil možnost členského státu zajistit příslušníka třetí země, proti němuž bylo vydáno rozhodnutí o navrácení a zákazu vstupu, před podáním žádosti o mezinárodní ochranu. Navíc podle názoru ESLP existence probíhajícího azylového řízení sama o sobě nevylučuje možnost, že zajištění žadatele o azyl bude vedeno „za účelem vyhoštění“, jelikož případné zamítnutí této žádosti může umožnit výkon opatření k vyhoštění, o nichž již bylo rozhodnuto (viz Nabil a další, § 38).

Z judikatury ESLP též vyplývá, že pokud je opatření zbavující dotčenou osobu svobody uplatňováno s cílem ochránit ji před svévolí, tedy zejména pokud státní orgány nevykazují zlý úmysl či se nesnaží klamat, je takové opatření v souladu s cílem omezení povoleného čl. 5 odst. 1 EÚLP a zbavení svobody je přiměřené s ohledem na důvod, pro který bylo nařízeno (viz Saadi proti Spojenému království, č. 13229/03, § 68-74, ESLP 2008).

Na předběžnou otázku proto SDEU odpověděl, že jeho přezkum čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce písm. e) směrnice 2013/33 neodhalil nic, čím by mohla být dotčena platnost tohoto ustanovení z hlediska článku 6 a čl. 52 odst. 1 a 3 Listiny.

Zpracovala Alžběta Recová, odbor mezinárodních vztahů ČAK.