Van Eijken, Hanneke: EU Citizenship & the Constitutionalisation of the European Union

Občanství Evropské unie, které bylo zavedeno Maastrichtskou smlouvou v roce 1993, bylo a je předmětem mnoha odborných článků a monografií a je rozebráno snad v každé učebnici evropského práva. Je zajímavým tématem, které přitahuje pozornost z několika důvodů. Především institut unijního občanství je zcela novým a unikátním konceptem (ostatně stejně jako je Evropská unie jedinečným typem mezinárodní organizace), který proto nelze jednoduše zařadit do tradičních právních kategorií. Občanství je tradičně chápáno jako občanství státní, tedy jako spojené s národním státem, jelikož trvale usazené obyvatelstvo, občané tvoří jeden z definičních prvků státu. Občanství unijní, které státním občanstvím není, má pouze doplňkovou povahu. Zároveň je potřeba říci, že unijní občanství není jen teoretickým konceptem, který existuje pouze v knihách, ale má prostřednictvím související unijní legislativy a judikatury Soudního dvora EU (dále také jen „Soudní dvůr“ nebo „SDEU“) velmi praktické dopady do řady právních odvětví. 

V úvodu si recenzovaná kniha klade za cíl prozkoumat roli unijního občanství při konstitucionalizaci Evropské unie a zhodnotit, zda zavedení unijního občanství a související judikatura a právní předpisy ovlivnily povahu a právní systém Evropské unie. Autorka postupně zkoumá vliv unijního občanství na rozdělení pravomocí mezi Unii a členské státy, na ochranu lidských práv spojených s unijním občanstvím, na demokracii a politická práva v Unii a přednost unijního práva a s ní spjatou možnost jednotlivců dovolávat práv plynoucích z unijního občanství před soudy.

Autorka ve druhé kapitole definuje konstitucionalizaci jako proces, v němž se základní hodnoty a normy, jako je demokracie a respekt k základním lidským právům, stávají součástí právního řádu, který tím získává ústavní povahu. V případě Evropské unie chápe konstitucionalizaci jako posun od pouhé spolupráce mezi členskými státy v hospodářské oblasti k právnímu řádu s ústavními rysy.[1]

V třetí kapitole knihy autorka rozebírá, jaký vliv mělo zavedení unijního občanství na rozsah pravomocí Evropské unie. Začíná analýzou judikatury k článku 18 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále také „Smlouva“ nebo „SFEU“), jež je obecným ustanovením Smlouvy zapovídajícím diskriminaci z důvodu státní příslušnosti. Pokračuje analýzou vlivu judikatury k článku 20 SFEU na věcný rozsah pravomocí Unie a vlivu občanství na ekonomické svobody. Občanství Unie je úzce spjato s volným pohybem osob, ostatně právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států je ve Smlouvě o fungování Evropské unie ve výčtu práv spojených s unijním občanstvím uvedeno hned na prvním místě[2]. Autorka konstatuje, že vliv unijního občanství na práva a povinnosti migrujících osob je evidentní, když od zavedení občanství Maastrichtskou smlouvou Soudní dvůr pod práva osob využívajících volného pohybu oproti dřívějšímu stavu nově řadí i některé sociální výhody a odůvodňuje to právě poukazem na zavedení občanství[3]. Přičemž pro aktivaci práv plynoucích z občanství není nutné, aby osoba vykonala právo na volný pohyb a migrovala do jiného členského státu, stačí, je-li občanem některého členského státu.[4] Podle autorky tak sice zavedením občanství nebyla pravomoc Unie rozšířena o nové oblasti, Soudní dvůr ovšem poukazem na unijní občanství svou rozhodovací činností kvalitativně rozšiřuje sféru působení unijní práva v rámci stávajících oblastí pravomoci. Členské státy jsou tak při výkonu svých pravomocí právy, jež jsou udělena unijním občanům, fakticky omezeny ve větší míře.[5] Dále je na příkladu vývoje politiky veřejného zdraví ilustrován spill-over efekt na pravomoci Evropské unie. Kapitola je zakončena konstatováním o potřebě vykládat ustanovení Smluv tak, aby byla konformní se smyslem a účelem unijního občanství[6].

Ve čtvrté kapitole si autorka klade otázku, zda za situace, kdy Soudní dvůr opakovaně proklamuje, že unijní občanství je „určeno k tomu, být základním statusem státních příslušníků členských států“[7], spolu unijní občanství a ochrana základních práv přímo souvisejí, případně zda je přímá souvislost potenciálně možná. Nejprve se zabývá právem na rovné zacházení, jakožto obecnou zásadou unijního práva, a zároveň základním právem spojeným s občanstvím. Dále se zabývá jeho spojením se zákazem diskriminace z důvodu státní příslušnosti a s obrácenou diskriminací. Zkoumá také interakci základních občanských práv s občanstvím Unie – rozebírá bohatou judikaturu Soudního dvora k právu na rodinný život a sloučení rodiny, dále práva související s „ochrannou“ funkcí prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Zabývá se otázkami konfliktu mezi základními právy a některými instituty mezinárodní justiční spolupráce v trestních věcech (zejména evropský zatýkací rozkaz), přičemž opět vychází z poměrně bohaté judikatury. Pozornost je v této kapitole věnována rovněž právům sociálním a vývoji, který v oblasti sociálních práv judikatura SDEU doznala. Na konci čtvrté kapitoly dochází k závěru, že SDEU ve své judikatuře nikdy nepropojil občanství Unie s ochranou základních práv, ač se tyto oblasti vzájemně ovlivňují a do budoucna je možné, že přímá spojitost mezi nimi bude Soudním dvorem uznána. V souvislosti s tím autorka vyslovuje myšlenku, že občanství Unie je ukázkou proměny EU z hospodářsky orientované mezinárodní organizace k mezinárodní organizace orientované na občany. Uznání ochrany základních práv, jakožto práva nedílně spjatého s občanstvím, by do tohoto obrazu zapadalo.

Pátá kapitola je zaměřena na vztah demokracie a politických práv na jedné straně a unijního občanství na straně druhé. Autorka se se nejprve zamýšlí nad pojetím demokracie v Evropské unii, přičemž vyslovuje zajímavou myšlenku, že v případě Evropské unie není zcela výstižné používání pojmu demokracie, neboť předpokladem pro demokracii je národ (demos). Přestože je Unie založena na určitých sdílených základních hodnotách, jednotný národ v pravém slova smyslu v Unii nenajdeme. Občany Unie stále tvoří rozdílné národy (demoi) bez společné evropské identity nebo národnosti. Vhodnějším termínem vystihujícím podstatu demokracie v Unii je tak spíše demoikracie, která lépe odráží netypickou povahu demokracie v Unii charakterizovanou mnohoúrovňovou ideou vládnutí.[8]

Dále se již autorka zabývá tím, co jednotlivá politická práva svěřená unijním občanům znamenají pro demokracii a konstitucionalizaci Unie. Detailně rozebírá především problematiku volebního práva v Unii – práva volit a být volen do Evropského parlamentu v obecních volbách v členském státě, kde má občan Unie bydliště, přestože není občanem daného státu. Věnuje se také volebnímu právu migrujících unijních občanů do národních parlamentů, které v současné době stojí mimo pravomoc Unie, a poukazuje na zajímavý problém. V případě, že se unijní občan dlouhodobě usadí v jiném členském státě, nezískává tím zpravidla právo volit do národního parlamentu země, v níž je usazen. Zároveň však často ztratí právo účastnit se voleb ve státě, jehož je občanem. Z pohledu rovnosti unijních občanů a z ústavněprávní perspektivy Unie jde dle autorky o nežádoucí jev, nicméně právo volit a být volen do národních parlamentů je základním právem spojeným se státním občanstvím a v současné době je mimo pravomoc Unie, což činí tento problém obtížně řešitelným.[9]

V šesté kapitole autorka rozebírá soudní systém v Evropské unii, především význam řízení o předběžné otázce pro občanství Unie a pro umožnění kooperativní charakteru unijního soudního systému založeného na dialogu mezi soudy členských států a Soudním dvorem. Dále se zabývá předností a přímým účinkem ustanovení Smlouvy týkajících se občanství. Cílem této kapitoly je také zjištění, nakolik SDEU přistupuje k unijnímu občanství jako k otázce ústavního charakteru s ohledem na vyšší postavení ustanovení Smlouvy, v níž je obsažena základní úprava občanství, v hierarchii norem unijního práva.

Knihu uzavírá sedmá kapitola, v níž jsou přehledně shrnuty dílčí závěry, k nimž autorka dospěla v jednotlivých kapitolách knihy. Odpovědí na hlavní výzkumnou otázku, nakolik se občanství Unie a konstitucionalizace ovlivňují, je, že synergie mezi unijním občanstvím a konstitucionalizací je dvousměrná. K zavedení unijního občanství došlo totiž proto, že se rozrostl právní řád Unie, který jednotlivcům poskytoval více práv a ukládal jim více povinností, a bylo tak potřeba více zapojit občany členských států do fungování Unie. Proces konsitucionalizace Evropské unie tak byl jedním z důvodů pro zavedení občanství. Interakce mezi konstitucionalizací a občanstvím ale působí i v opačném směru – zavedením občanství Unie a práv s ním souvisejících dochází k dalšímu prohlubování konstitucionalizace. Autorka poznamenává, že na tomto závěru nic nemění skutečnost, že proces konstitucionalizace Evropské unie probíhá nestejnoměrně, fragmentárně, tedy že se dotýká jen některých podoblastí ústavního práva, jak je obvykle pojímáno.

V úplném závěru knihy nabízí autorka zamyšlení nad možným budoucím směřováním unijního občanství a klade si otázky, jak by bylo možné některé problematické aspekty související s občanstvím překlenout. Poukazuje zde mimo jiné na problematiku obrácené diskriminace a zamýšlí se nad tím, nakolik je možné očekávat změnu jejího posuzování.

Kniha není zdaleka pouze příručkou o unijním občanství učebnicového typu, nýbrž je hodnotnou odbornou monografií o vlivu občanství na právní řád Unie. Podrobně mapuje jednotlivé oblasti práva, jichž se zavedení občanství dotklo nejvíce, analyzuje zde zejména judikaturu Soudního dvora, která ponejvíce utváří skutečnou podobu unijního občanství. Kromě důkladné analýzy judikatury autorka nalezla také její odrazy v unijní legislativě a samozřejmě v doktríně. Vzhledem k tomu, že kniha věcně pokrývá všechny aspekty unijního občanství, je jejím hlavním přínosem patrně její již vyzdvihovaný široký záběr. Ten však nejde na úkor čtivosti a zároveň je možné říci, že autorka dokázala vystihnout to podstatné.

Knihu si můžete zakoupit a bližší informace získáte ZDE

Autorka je doktorandkou na katedře mezinárodního a evropského práva Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně.