Územní samospráva z pohledu soukromého práva v judikatuře NS

Vedle předsedkyně Nejvyššího soudu JUDr. Ivy Brožové se za Nejvyšší soud sympozia zúčastnili JUDr. Kateřina Hornochová, JUDr. Zdeněk Des (oba jmenovaní jsou předsedy senátu č. 30 občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu), dále JUDr. Josef Rakovský (předseda senátu č. 28 OOK NS), JUDr. Pavel Vrcha (předseda senátu č. 30 OOK NS) a JUDr. Robert Waltr (předseda senátu č. 25 OOK NS). Kromě uvedených soudkyň a soudců Nejvyššího soudu se sympozia zúčastnili i zástupci akademické obce. Pozvání přijali vedoucí rekodifikační komise a autor nového občanského zákoníku, prof. Dr. JUDr. Karel Eliáš.

Předmětem diskuse se staly zejména otázky týkající se postavení územně samosprávných celků v soukromoprávních vztazích, kontraktační jednání těchto subjektů, jakož i hodnocení systému nastavení pravomoci a odpovědnosti jejich orgánů. Celkem zazněly tři příspěvky ke třem rozhodnutím Nejvyššího soudu. Autoři příspěvku nejdříve prezentovali své stanovisko k právnímu názoru vyjádřenému v komentovaném rozhodnutí. Následně byl dán prostor soudcům Nejvyššího soudu, kteří se na vzniku předmětného rozhodnutí podíleli, a jedinému zástupci akademické obce. Do následné diskuse se mohli zapojit rovněž posluchači v publiku.

Předmětem diskuse byla následující rozhodnutí Nejvyššího soudu:

Žaloby občanů na neplatnost právních úkonů obcí a jejich naléhavý právní zájem

Nejvyšší soud se již mnohokrát ve své rozhodovací praxi zabýval otázkou aktivní legitimace občana obce k podání žaloby o neplatnost právního úkonu obce, popř. žaloby určovací. V těchto případech se vesměs jednalo o žaloby na určení vlastnictví obce. Rozhodovací praxe však stavěla na závěru, že naléhavý právní zájem občanu přiznáván obecně bez dalšího není.

V diskusním příspěvku bylo argumentováno několika důvody pro použití extenzivnějšího výkladu, který by aktivní legitimaci občanů obce k podání určovací žaloby zakládal.

Ve prospěch restriktivního výkladu bývá argumentováno několika důvody. Předně jsme v zastupitelské demokracii, kde občané spravují věci veřejné prostřednictvím svých volených zástupců a revize rozhodnutí těchto orgánů je popřením principu zastupitelské demokracie. Dále, že pokud by kterýkoliv občan mohl napadnout právní úkon obce, docházelo by tím k nepřiměřeným zásahům do právní jistoty stran právního úkonu. A konečně, že právní řád aktivní legitimaci občana v těchto sporech nepřipouští, a proto soudy nemají jinou možnost, než takové žaloby odmítat.

Proti danému závěru a ve prospěch výkladu extenzivního na druhé straně bývá uváděno, že pokud naléhavý právní zájem občanu nepřiznáme, riskujeme, že určitá skupina demokraticky zvolených lidí se stává pánem majetku obce a není nikoho, kdo by jim zabránil legálně tuto obec tunelovat.

Autorka příspěvku uvedla, že existují snahy prosadit do zákona o obcích totéž ustanovení, které obsahuje zákon o obcích na Slovensku. Ten aktivní legitimaci tohoto druhu občanu výslovně přiznává. Je tak umožněno lidem stojícím vně právního úkonu i vně orgánů obce tento úkon soudně napadnout. Odpůrci tohoto řešení se obávají obstrukčního zneužívání tohoto institutu opozicí a masivního nárůstu žalob. Slovenská praxe dle autorky ukazuje, že tyto obavy jsou liché. Jako přirozené síto na neopodstatněné žaloby slouží soudní poplatek, který kverulanty odradí.

Autorka nakonec uvedla, že je příznivcem aktivní legitimace občana v daných případech, a to hned z několika důvodů:

1. Ze své praxe má s hospodařením obcí negativní zkušenosti. Mnohokrát byla svědkem údivu nového starosty nad tím, kam se poděl majetek obce. Mnohokrát již viděla pro obec nevýhodné smlouvy. Mnohokrát nebylo žádné obrany.
2. Pokud aktivní legitimaci občanu nepřiznáme, mnoho ustanovení zákona o obcích se stane jenom deklaratorní. Jedná se o ustanovení, která stanovují povinnost hospodárného využívání majetku obce. Lze uvést § 2 odst. 2, § 38 odst. 1 věta první, § 38 odst. 6 zákona o obcích.
3. Obec je zde kvůli občanům. Nelze připustit výklad, že občan obce není oprávněn podat přezkum právního úkonu obce. Zákon o obcích je tu na to, aby chránil obec před svými zastupiteli. Vzhledem k tomu, že není dokonalý, musí ho soudy někdy nahradit.

Závěrem autorka poukázala na nález Ústavního soudu IV. ÚS 1167/11 z 20. června 2012, který je dle slov autorky první vlaštovkou, když říká, že samostatné spravování obce zastupitelstvem neznamená, že by zastupitelstvo stálo nad těmi, koho zastupují. Ústavní soud tak přiznal aktivní legitimaci i občanům stojícím vně právního vztahu. Autorka svůj příspěvek ukončila konstatováním, že poctiví se nemají čeho bát a na nepoctivé konečně dojde.

JUDr. Rakovský uvedl, že ze své soudcovské praxe ví, že určité procento neoblomných občanů se určitě nenechá odradit ani hrozbou placení nákladů řízení, a připomněl, že často nemusí být ani nezávislé iniciativy „nezávislými“ v pravém slova smyslu, když není výjimkou, že za takovým subjektem stojí ekonomicky silnější subjekt, konkurent, který vyvoláním řízení sleduje své ekonomické zájmy. JUDr. Rakovský vyjádřil i nesouhlas s tvrzením, že by náklady řízení byly účinným sítem žalob. Mohlo by tak docházet k negativnímu dopadu na důležité zájmy kvůli malichernostem. Nabízí i myšlenku řešení problému na poli veřejného práva. V této souvislosti uvedl příklad Rakouska, kde má každá obec svého tajemníka, který je státním zaměstnancem a dohlíží na hospodaření obce. Jeho aktivita může vyústit až ve zrušení aktu orgánu obce. Principiálně není proti přiznání aktivní legitimace občana v určitých případech, ale určitě se staví proti jejímu bezbřehému přiznávání.

Prof. Dr. JUDr. Karel Eliáš uvedl paralelu mezi obcemi a obchodními společnostmi, která spočívá v tom, že obojí má sloužit zájmům svých členů. Zatímco u soukromých korporací existuje výslovná aktivní legitimace členů v určitých případech, u obcí tomu tak není. Zda by tomu tak mělo být, je však politická otázka. Profesor Eliáš rovněž vyjádřil obavy nad upínáním se na jednu zahraniční úpravu, v tomto případě slovenskou, když připomněl, že v případě přípravy nové zákonné úpravy je vhodné zkoumat i úpravy a řešení v dalších zemích, například již zmíněnou úpravu rakouskou. Nakonec vyjádřil nesouhlas s tvrzením, že poctiví se nemají čeho bát. Soudní proces je zdlouhavý a nese s sebou jednak psychickou zátěž, a jednak negativní reakce okolí. Svou roli sehrává i negativní mediální obraz představitele dané obce, ač jinak poctivého, který zasahuje nejen do jeho sféry, ale i do sféry jeho bližních.

JUDr. Vrcha namítl, že dle jeho názoru nález Ústavního soudu, na který autorka poukázala, nedává prostor k tak jednoznačnému závěru, jak bylo dovozeno v příspěvku. Naopak měl za to, že citovaný nález označil současnou judikaturu Nejvyššího soudu za rozumnou. JUDr. Vrcha vyjádřil přesvědčení, že naléhavý právní zájem svědčí toliko tomu, v jehož sféře by se vyhovující rozsudek pozitivně projevil. Jedná se zejména o neúspěšné zájemce o majetek obce. V případě, který Ústavní soud řešil, byla aktivní legitimace přiznána výjimečně, protože stěžovatel byl původně zájemcem o majetek obce. Až po dodatečném doplnění, podle stěžovatele diskriminační podmínky, se stěžovatel prodeje majetku obce nezúčastnil. Dle JUDr. Vrchy nelze dovodit naléhavý právní zájem, pokud by se vyhovující rozsudek neprojevil pozitivně v právní sféře žalobce. Staví se proti přijetí úpravy podle slovenského vzoru.

V následné diskusi s publikem zaznělo, že Legislativní rada vlády se shodla na řešení, kdy by aktivní legitimaci v obdobných případech neměl občan, ale státní zástupce.

Odpovědnost orgánů územně-samosprávných celků za škodu

Komentované rozhodnutí vycházelo z následujícího skutkového stavu. Žalobce byl v roce 2001 neúspěšným uchazečem o veřejnou zakázku na úpravu objektu ve vlastnictví obce. Podal proto námitky a nakonec návrh na přezkoumání úkonů zadavatele. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže dospěl k závěru, že rozhodnutí zadavatele bylo nezákonné a zrušil je. Řízení před ÚOHS žalobci způsobilo významné náklady (jenom správní poplatek činil 100 000 Kč). Správní řád neumožňoval (v tomto ohledu se nic nezměnilo) přiznat úspěšnému navrhovateli náhradu nákladů řízení vůči zadavateli. To ostatně vyplývá i z četné rozhodovací praxe Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, který v obdobných případech odkazoval navrhovatele na možnost uplatnit vůči zadavateli právo na náhradu škody v občanském soudním řízení. Žalobce se tedy domáhal náhrady nákladů řízení v občanském soudním řízení. Zatímco byl u soudu prvního stupně z větší části úspěšný, u soudu odvolacího a Nejvyššího neuspěl. Nejvyšší soud k tomu uvedl:

1. V případě obce jakožto veřejného zadavatele se nejedná o úkony veřejnoprávní, nýbrž soukromoprávní, a proto aplikace zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci nepřichází v úvahu.

2. V souladu s judikaturou Ústavního soudu (nález sp. zn. III. ÚS 321/03) nelze z titulu náhrady škody požadovat to, co účastníkovi správního řízení nebylo přiznáno v rámci rozhodnutí o nákladech řízení.

Autor příspěvku vyjádřil svůj nesouhlas s daným rozhodnutím, ačkoliv se jedná již o ustálenou judikaturu Nejvyššího soudu. Uvedl, že nezpochybňuje první závěr Nejvyššího soudu (o neaplikovatelnosti zákona č. 82/1998 Sb. v daném případě). I tak ale analogicky poukázal na ustanovení § 31 odst. 1 a 2 uvedeného zákona, které výslovně umožňuje uplatnit náhradu nákladů vynaložených poškozeným na zrušení nezákonného rozhodnutí nebo nápravu nesprávného úředního postupu, jestliže neměl možnost uplatnit ji v rámci příslušného řízení na základě procesních předpisů nebo mu nebyla přiznána. Dle autorova citu pro spravedlnost však není v pořádku druhý závěr Nejvyššího soudu. Jeho následkem je to, že úspěšnému účastníku není přiznána náhrada nákladů řízení správním orgánem, ani náhrada škody soudem.

Ve svém rozhodnutí Nejvyšší soud argumentuje nálezem Ústavního soudu III. ÚS 321/2003. V dané věci byl řešen případ, kdy civilní soud uložil stěžovateli (navrhovateli přestupkového řízení) povinnost uhradit „škodu“ spočívající v účasti advokáta obviněného z přestupku v přestupkovém řízení. Stěžovatel se však nedopustil ničeho nezákonného, protože se domníval, že jeho návrh je důvodný. Nelze proto s uvedeným nálezem nesouhlasit. Pokud je však tento nález jediným důvodem pro tento názor Nejvyššího soudu, tak je to slabý důvod, poznamenal autor.

Závěrem autor poukázal na směrnici Rady 89/665, o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce. Z jejího čl. 2 odst. 1 písm. c) vyplývá pro členské státy povinnost zajistit, aby osoby poškozené protiprávním jednáním zadavatele mohly dosáhnout odškodnění. Soudní dvůr EU ve svém rozsudku ze dne 30. 9. 2010, ve věci C-314/09, Stadt Graz uvedl, že s tímto ustanovením jsou neslučitelné vnitrostátní předpisy, které takovéto odškodnění zužují či omezují. Ačkoliv tedy tento evropský aspekt na daný případ nedopadal z důvodu časového (k jednání zadavatele došlo před vstupem ČR do EU), v současnosti by pokračování judikatury ve smyslu komentovaného rozsudku představovalo porušení práva EU, protože tato judikatura odškodnění osob poškozených protiprávním jednáním podstatně omezuje.

JUDr. Waltr zdůraznil, že názor Ústavního soudu rozhodně nebyl jediným důvodem pro toto rozhodnutí. Daný nález byl v rozsudku uveden jenom podpůrně, protože navzdory odlišnému skutkovému základu obsahuje základní myšlenku, že o nákladech správního řízení přísluší rozhodovat orgánu, který řízení vede. Z tohoto základního principu nelze slevit. Praxe je taková, že ÚOHS náhradu nákladů nepřiznává, veškerá komentářová literatura říká, že to tak je v pořádku. Z hlediska obecné spravedlnosti to v pořádku není. Pak je chyba buď v praxi ÚOHS, nebo v právní úpravě. Nelze to ale napravovat inflací soudních sporů, které budou v těchto věcech za ÚOHS rozhodovat. Co se týče rozsudku SDEU ve věci Stadt Graz, tak ten je o něčem úplně jiném. Je pravda, že v něm zazněla obecná teze, že úspěšní navrhovatelé, kteří byli poškozeni, mají právo na náhradu škody. Určitě však v tomto rozsudku SDEU neřekl, že by touto škodou byly náklady řízení před ÚOHS, nebo podobně.

Prof. Eliáš poznamenal, že z hlediska obecné spravedlnosti tento stav není v pořádku, neboť ve vztahu k jednotlivci není žádný z dotčených orgánů, ať již ÚOHS nebo Nejvyšší soud, schopen či ochoten zajistit ochranu práv. Uzavřel, že stav, v níž ÚOHS v podstatě odkazuje jednotlivce s nárokem k Nejvyššímu soudu a Nejvyšší soud naopak zpět k ÚOHS, považuje za alarmující.

Z publika se ujal slova též Ing. Mgr. Ivo Macek z ÚOHS, který uvedl, že mu není známo, že by současná rozhodovací praxe úřadu byla taková, že by odkazovala účastníky s náhradou nákladů na civilní soudní řízení. Podotkl, že účastníci při zadávání nabídky jsou srozuměni s případnými souvisejícími náklady. V praxi ÚOHS tedy řešený problém neexistuje.

Působnost orgánů územně samosprávných celků při majetkoprávních úkonech

V daném případě obec v rámci veřejného zadávání uzavřela smlouvu o dílo. Ačkoliv bylo v pravomoci rady obce (v této malé obci starosty) tuto smlouvu schválit, schválilo ji zastupitelstvo. Později došlo k uzavření dodatku smlouvy, který obsahoval ujednání o smluvní pokutě v neprospěch obce ve výši 500 000 Kč. Když došlo na vymáhání smluvní pokuty, obec se bránila argumentací, že rozhodnutí zastupitelstva o schválení (obsahu) smlouvy představuje implicitní atrakci pravomoci, v jejímž důsledku si zastupitelstvo vyhradilo rozhodování o dané smlouvě, a to včetně jejích případných dodatků. Nejvyšší soud této argumentaci přisvědčil a shledal daný dodatek neplatným. Upozornil však, že implicitní atrakce se vztahuje jen a pouze na konkrétní záležitost a nelze z ní vyvozovat vyhrazení pravomoci zastupitelstva ve vztahu k dalším, byť obdobným záležitostem.

Dle názoru autorek komentované rozhodnutí nepřekonává ustálenou judikaturu týkající se rozsahu náležitostí právního úkonu, jež podléhají zvláštní schvalovací proceduře, a naopak náležitostí, jež mohou být v rámci zastupitelstvem (či radou) vytvořené vůle později „dotvořeny“ starostou, resp. pověřeným zaměstnancem obce (např. rozsudky NS sp. zn. 28 Cdo 1067/2004 a 30 Cdo 4255/2009, nález ÚS sp. zn. II. ÚS 87/04). Dle této judikatury pro naplnění podmínky schválení právního úkonu zastupitelstvem postačí, pokud to odsouhlasí alespoň základní náležitosti zamýšleného právního úkonu. V ostatních náležitostech (včetně ujednání o smluvní pokutě), může být obsah správních úkonů utvořen starostou.

Ačkoliv autorky s komentovaným rozhodnutím souhlasily, poukázaly na problém s extenzivním pojetím uvedeného rozhodnutí, jež by paušálně předepisovalo obligatorní schvalování ujednání o smluvních pokutách zastupitelstvem obce (např. Metodické doporučení MV ČR k činnosti územních samosprávných celků z ledna 2012). Autorky se domnívaly, že účelem ustanovení o působnosti obecních orgánů při schvalování majetkoprávních a jiných úkonů obce je ochrana (především majetkových) zájmů obce. Požadavek, aby schvalování zastupitelstva podléhala i ustanovení o smluvní pokutě ve prospěch obce, nemá dle autorek oporu ani v legislativě, ani v judikatuře. Proto by měl dle autorek soud zdůraznit neplatnost ujednání o smluvní pokutě (obsažené v dodatku ke smlouvě o dílo) z důvodu, že se jednalo o smluvní pokutu sjednanou v neprospěch obce.

JUDr. Des upozornil, že ne vždy je smluvní pokuta „ve prospěch obce“ skutečně v její prospěch. Uvedl příklad sjednání nepřiměřeně nízké smluvní pokuty při vyloučení možnosti domáhat se náhrady škody. Jako další otázku vymezil, zda vykládat nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 87/04 v tom smyslu, že zastupitelstvo musí schválit podstatné náležitosti smlouvy, nebo že musí schválit zásadní otázky smlouvy. Nakonec upozornil na odlišné stanovisko JUDr. Lastovecké v daném nálezu, která se domnívala, že starosta pouze projevuje vůli obce navenek, a zastupitelstvu přísluší vůli obce tvořit, tj. dávat souhlas ke konkrétnímu právnímu úkonu.

JUDr. Hornochová poukázala na fakt, že zákonodárce zamýšlel svěřit rozhodování o určitých právních úkonech zastupitelstvu obce. Domnívá se, že nelze dané ustanovení vykládat tak, že zastupitelstvo rozhoduje o podstatných náležitostech těchto právních úkonů. Zákonodárce jasně řekl, že zastupitelstvo rozhoduje o těchto vyjmenovaných právních úkonech, nejenom o jejich podstatných náležitostech. Měl na mysli právní úkon jako celek. Proto v takovém případě přísluší zastupitelstvu rozhodování i o smluvní pokutě.

Prof. Eliáš poznamenal, že komentované rozhodnutí Nejvyššího soudu stejně jako komentář k němu jsou v pořádku. Domnívá se, že pokud nedojde uzavřením dodatku jednoznačně k poškození obce (např. když starosta uzavře dodatek o slevě z kupní ceny), neměl by se fakt, že daný dodatek nebyl odsouhlasen zastupitelstvem obce, promítnout v neplatnosti právního úkonu.

Osmé odborné sympozium úspěšně navázalo na dřívější setkání právnické veřejnosti se soudci Nejvyššího soudu. Hojná účast na tomto fóru svědčí o tom, že odborná veřejnost má o diskusi nad rozhodnutími Nejvyššího soudu opravdu zájem. JUDr. Iva Brožová závěrem poděkovala prof. Eliášovi za přijetí pozvání, a poděkovala rovněž svým kolegům, kteří se odhodlali „jít s kůží na trh,“ čímž prokázali svou chrabrost. Doufejme tedy, že se tato slibná tradice bude rozvíjet i nadále. Nakolik budou další ročníky pestré a bohaté na zajímavé diskuse pak závisí zejména na chuti odborné veřejnosti účastnit se tohoto fóra a vyzývat soudce prostřednictvím svých příspěvků k debatě nad judikaturou Nejvyššího soudu.

Autor je asistentem předsedkyně Nejvyššího soudu.