Úmluva Rady Evropy o prevenci a potírání násilí vůči ženám a domácího násilí (Istanbulská úmluva)

K ratifikaci Úmluvy by mělo dojít během roku 2018 a v platnost pro Českou republiku Úmluva vstoupí první den měsíce následujícího po uplynutí tří měsíců od uložení ratifikační listiny depozitáři.[1] Úmluvu zatím podepsalo celkem 45 členských států, jakož i Evropská unie, a byla ratifikována 30 členskými státy.[2]

Co je vlastně hlavním smyslem této Úmluvy a proč mnohdy vzbuzuje emoce?[3] Proč tato Úmluva vzbuzuje kontroverzní reakce?[4] 

Působnost a obsah Úmluvy 

Úmluva Rady Evropy o prevenci a potírání násilí vůči ženám a domácího násilí je prvním právně závazným nástrojem v Evropě, který se komplexně zabývá různými formami násilí páchaného na ženách, přičemž co do oblasti působnosti jde o vůbec nejrozsáhlejší mezinárodní úmluvu zaměřenou na řešení tohoto závažného porušování lidských práv[5]. 

Přijetím Istanbulské úmluvy se vlády nezavazují jen změnit své zákony, ale zavazují se zejména k zavedení praktických opatření, k alokování zdrojů pro efektivní prevenci a potírání násilí na ženách a domácího násilí, zavazují se k osvětě a monitoringu násilí páchaného na ženách. Jedná se o průlomový dokument v historii práva, neboť jako první připouští rozdíl mezi mužem a ženou nejen fyziologicky, nýbrž i v sociálně-společenském postavení, což je uvedeno ihned v Preambuli: „Násilí vůči ženám je projevem historicky nerovného poměru síly mezi muži a ženami, jenž vedl k nadřízenosti mužů a diskriminaci žen a bránil ženám v plném rozvoji“. Jako první právní dokument definuje pojem „gender“, který je chápán jako sociálně a kulturně konstruovaný pojem postavení obou pohlaví, který podtrhuje nerovný mocenský vztah mezi ženami a muži: „společensky ustavená role, chování, aktivity a atributy, jež daná společnost považuje za náležité pro ženy a muže“. Připouští tedy, že pro ženy a muže neplatí pouze biologicky dané rozlišení, nýbrž existuje i společensky konstruovaná kategorie pohlaví a zdá se, že určité role a modely chování mohou vést k tomu, že násilí vůči ženám je v určitých společnostech považováno za (více) přijatelné. Násilí na ženách je definováno jako „porušení lidských práv a forma diskriminace žen, jež zahrnuje všechny násilné činy založené na pohlaví, které vedou nebo mohou vést k fyzické, sexuální, psychické nebo ekonomické újmě nebo utrpení žen, včetně hrozeb takovým činem, donucování či svévolného zbavení svobody, bez ohledu na to, zda k takovému násilí dochází ve veřejném či soukromém životě“. [6]

Domácím násilím je v souladu s touto Úmluvou „jakýkoliv čin fyzického, sexuálního, psychického či ekonomického násilí, ke kterému dochází v rodině, domácnosti či v rámci jiného intimního vztahu, ať již pachatel sdílí či sdílel s obětí stejné bydliště“[7]. Genderově podmíněné násilí na ženách je definováno jako „násilí, jež je zaměřeno na ženu proto, že je žena, anebo násilí, jemuž jsou vystaveny především ženy“; jde tedy o takové násilí, které je zaměřeno proti ženě z důvodu jejího pohlaví nebo ve zvýšené míře postihuje ženy. Od jiných forem násilí se odlišuje tím, že pohlaví oběti je jeho hlavním motivem. Násilí, ve smyslu Úmluvy, je projevem nerovného postavení mužů a žen a je zakořeněno v kultuře a sociální struktuře společnosti. Obětí je podle článku 3 písm. e) jakákoliv fyzická osoba, jež je vystavena chování specifikovanému v písm. a) a b) téhož článku. Ve smyslu Úmluvy je tedy obětí každá fyzická osoba, která se stane obětí domácího násilí nebo násilí ve smyslu této Úmluvy.[8] Úmluva připouští, že obětí násilí i domácího násilí mohou být i muži, ale z celkového pojetí textu i logiky Úmluvy je zřejmé, že ochrana směřuje zejména ve prospěch žen: „s vědomím, že ženy a dívky jsou riziku genderového násilí vystaveny ve větší míře než muži“; „s vědomím, že domácí násilí postihuje neúměrně více žen, ačkoli jeho obětí mohou být i muži“; „vedeni snahou vytvořit Evropu prostou násilí vůči ženám a domácího násilí“.   

    Úmluva poprvé v historii jednoznačně deklaruje, že násilí páchané na ženách a domácí násilí již nelze považovat za soukromou záležitost a apeluje na jednotlivé státy Úmluvy k prevenci, boji proti všem projevům násilí, stíhání těchto negativních jevů a prosazování rovnosti žen a mužů. Hlavním cílem Úmluvy je dosažení nulové tolerance k násilí páchanému na ženách a dosažení změny postojů a smýšlení společnosti v této otázce. Neméně důležitým úkolem pro smluvní státy je vypracování komplexní strategie a opatření nutných pro ochranu a pomoc obětem páchaného násilí, mezinárodní spolupráce v této otázce a implementace kontrolního mechanismu, který je specifikován v hlavě IX Úmluvy. 

Závažnost fenoménu domácího násilí

Možná si klademe otázku, proč je vlastně vůbec nutné věnovat v Evropě zvýšenou pozornost ochraně žen proti násilí a proti domácímu násilí. Mnozí odpůrci podpisu a ratifikace této Úmluvy se opakovaně vyjadřovali ve smyslu, že domácí násilí není obecným celospolečenským jevem, který je přiživován genderem, neboť se týká převážně tzv. domácích agresorů a osob s problémovou konzumací alkoholu. Dalším argumentem proti přijetí Úmluvy je stanovisko, že právní řád České republiky poskytuje dostatečnou ochranu obětem trestných činů a dostatečně také chrání před diskriminací, není proto potřeba přijímat další opatření a podepisovat nové mezinárodní smlouvy. 

Rada Evropy se snaží zasadit o ochranu žen před genderově motivovaným násilím již od počátku devadesátých let, kdy Výbor ministrů Rady Evropy vydal několik doporučení k této tématice a vznikla celoevropská kampaň za boj proti násilí na ženách a proti domácímu násilí. Protože však chyběly konkrétní důkazy nasvědčující o závažnosti tohoto problému, chyběla i politická vůle k přijetí jednotného právního rámce. Evropa se tak skutečně poměrně dlouho uspokojila s konstatováním typu „násilí na ženách se nás netýká, není součástí naší kultury“. Na základě žádosti španělského předsednictví Rady EU a Evropského parlamentu byl v roce 2010 vypracován nejrozsáhlejší průzkum týkající se genderově podmíněného násilí páchaného na ženách v Evropě. Výsledky průzkumu zpracovaného Agenturou Evropské unie pro základní práva (FRA)[9] byly šokující. Průzkum byl proveden ve 28 členských zemích EU včetně České republiky. Uskutečnil se formou osobních rozhovorů se 42 000 náhodně vybranými ženami ve věku 18-74 let, přičemž v každém členském státě se průzkumu zúčastnilo minimálně 1 500 žen[10]. Průzkum se zabýval osobními zkušenostmi žen s fyzic­kým a sexuálním násilím, psychickým násilím, sexuálním obtěžováním a nebezpečným pro­následováním. Většina otázek se týkala zkušeností žen ve věku od 15 let, dotazník ale obsahoval i soubor otá­zek o zkušenostech žen s násilím v dětství – tj. před dovr­šením 15 let – v případech, kdy pachatelem byla dospělá osoba. Ženám byly kladeny identické otázky. 

Ze zjištění průzkumu vyplývá, že násilí na ženách před­stavuje rozsáhlé, avšak velmi nedostatečně oznamo­vané porušování lidských práv v celé Evropské unii. Výsledkem průzkumu je obrázek rozsáhlého zneužívání, které ovlivňuje životy žen v Evropě, avšak je systematicky nedostatečně oznamováno příslušným orgánům, tudíž není ani trestáno. 

Z provedeného průzkumu například vyplývá, že každá 10. žena zažila od svých 15 let nějakou formu sexuálního násilí a každá 20. byla znásilněna. O něco více než pětina žen zažila fyzické nebo sexuální násilí buď od současného, nebo bývalého partnera a o něco více než jedna z 10 žen uvádí, že zažily nějakou formu sexuálního násilí páchaného dospělou osobou před tím, než dosáhly 15 let. Přibližně 8 % žen zažilo v posledních 12 měsících před roz­hovorem fyzické nebo sexuální násilí, což v reálných číslech znamená, že zhruba 13 miliónů žen bylo v EU během 12 měsíců předcházejících rozhovorům vystaveno fyzickému násilí a odhaduje se, že ve stejném období bylo zhruba 3,7 milionu žen vystaveno sexuálnímu násilí. Každá třetí žena zažila od svých 15 let nějakou formu fyzického nebo sexuálního napadení. Většina žen, které se stanou oběťmi násilí, svoji zkušenost neoznámí ani policii, ani žádné organizaci na podporu obětí násilí[11]. Celkově 73 % žen, které se staly obětí násilí ze strany bývalého nebo současného partnera, uvádí, že děti, které s nimi žily, o násilí věděly. 

Zřejmě ještě mnohem tristnější jsou výsledky týkající se sexuálního zneužívání v dětství, tj. u osob (žen) mladších 15 let.[12] Zhruba 12 % dotázaných žen, což by odpovídalo 21 milionům žen v Evropské unii, bylo vystaveno v dětství sexuálnímu zneužití dospělým, v extrémním případě pak 1 % dotázaných žen uvádí, že bylo přinuceno k pohlavnímu styku. Dotázané ženy uvedly, že
97 % pachatelů sexuálního zneužití byli muži. Jde-li o fyzické násilí na nezletilých dívkách, více než polovina dotázaných žen zažilo do svých 15 let nějakou formu fyzického násilí a jako pachatele uvádějí svého otce (55 %), zhruba 46 % uvádí matku jako pachatele. Za takovéto formy násilí je označováno např. fackování a tahání za vlasy[13]. Takřka 10 % žen uvedlo, že se setkaly v dětství s psychickým násilím a jako nejčastější formu uváděly, že opakovaně slýchaly, že je nikdo nemá rád.[14] Nemá pochopitelně smysl vyjmenovávat všechna zjištění vyplývající z provedeného průzkumu, nicméně již skutečnosti výše uvedené by měly být pro evropskou společnost při nejmenším znepokojující. Přítomnost násilí v Evropě v takovémto rozsahu je neakceptovatelné. Zkušenosti s fyzickým a psychickým násilím ovlivňují další život obětí bez ohledu na jejich pohlaví a provedený způsob násilí, ovlivňuje životy dětí, které jsou svědky takového jednání v rodině. Tento fenomén ovlivňuje a formuje evropskou společnost. Z výsledku vyplývá, že 30 % žen, které se staly obětí sexuálního násilí v bývalém nebo současném vztahu, uvádí také zkušenost se sexuálním násilím v dětství. Z tohoto zjištění vyplývá poměrně markantní souvislost. Oběti trpící pocity viny, úzkostí a depresí, nejsou schopné vést plnohodnotný život. Na základě zkušeností s násilím se oběti často cíleně vyhýbají určitým situacím, určitým místům, určitým typům lidí, neboť „zlo nebylo ani odhaleno, ani potrestáno“. Nejhorší souvislostí může být ta skutečnost, že oběť je podvědomě připravena akceptovat násilné chování stran ostatních celý život, např. od svého budoucího partnera. 

Implementace Úmluvy do práva a do praxe

Istanbulská úmluva nemá za cíl poškozovat tradiční chápání rodiny, ani znevažovat mateřskou roli ve vztahu k profesní kariéře, nemá za cíl stírání autentických rozdílů mezi mužským a ženským pohlavím a odstraňování pojmů otec a matka z prorodinné politiky. Domnívám se, že nejde ani o záminku pro umožnění adopce dětí homosexuálními páry, jak je často uváděno, či zavádění předčasné a násilné sexualizace dětí ve školách. Cílem Istanbulské úmluvy je přimět tvůrce politiky Evropské unie a jednotlivých členských států Rady Evropy zavést a provádět komplexní opatření, která budou reagovat na genderově podmíněné násilí páchané na ženách, která budou sto takové násilí omezit a která povedou celkově k osvětě a výchově společnosti. 

Nestačí tedy zavést důslednou ochranu obětí do vnitrostátního právního řádu a tvářit se, že problém jinde v Evropě neexistuje. Smyslem každé mezinárodní úpravy je řešit problematiku komplexně v rámci území přesahujícího teritorium jednoho státu, ať již na regionální či globální úrovni.[15] Úmluva je vzkazem obětem genderově motivovaného násilí: společnost jakékoliv zažité stereotypy tohoto typu odsuzuje a hodlá proti nim aktivně bojovat. Úmluva je motivací a podporou obětí k boji proti špatně zažitým stereotypům. Dovolím si v této souvislosti připomenout, že členské státy Rady Evropy nejsou totožné s členskými státy Evropské unie. Za účelem harmonizace legislativy států Úmluvy zavádí Úmluva soubor definic trestných činů, které mohou v našich podmínkách působit mnohdy nepatřičně, ale jejich inkluze do právních řádů všech smluvních států má rozsáhlý právně-politický význam. Mezi trestné činy definované Úmluvou patří např.: psychické násilí (čl. 33) - upravuje úmyslné poškozování duševní integrity osoby, v rámci stávající české právní úpravy by na takové jednání dopadaly skutkové podstaty trestných činů vydírání (§ 175 trestního zákoníku), útisku (§ 177 trestního zákoníku), týrání svěřené osoby (§ 198 trestního zákoníku) nebo osoby žijící ve společném obydlí (§ 199 trestního zákoníku), případně nebezpečného vyhrožování (§ 353 trestního zákoníku). Trestný čin nebezpečného pronásledování (čl. 34)[16] - s tímto trestným činem koresponduje trestný čin dle § 354 trestního zákoníku. Nucený sňatek (čl. 37) – mohl by být kvalifikovaný jako trestný čin vydírání ve smyslu ust. § 175 trestního zákoníku.[17] Mrzačení ženského genitálu (čl. 38) - trestný čin postižitelný dle stávajících předpisů dle ustanovení o těžkém ublížení na zdraví ve smyslu § 145 trestního zákoníku. Sexuální obtěžování (čl. 40), definováno v § 4 odst. 2 zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení o právních prostředcích ochrany před diskriminací. Násilné přerušení těhotenství a násilná sterilizace (čl. 39) postižitelné podle ustanovení § 159 (nedovolené přerušení těhotenství) a § 145 (těžké ublížení na zdraví) trestního zákoníku.    

I když by se mohlo zdát, že některé z uváděných trestných činů upravených Úmluvou se bezprostředně České republiky netýkají, případně, že český právní řád je dostatečně uzpůsoben ochraně společnosti před trestnými činy specifikovanými v Úmluvě, nutno poukázat například na problémy České republiky v souvislosti s násilnými sterilizacemi romských žen. Česká republika je delší dobou terčem kritiky za násilné sterilizace romských žen uskutečňované od 60. let 20. století do roku 2004, i za svůj váhavý postoj k odškodňování jejích obětí. Své znepokojení vyslovil například Vysoký Komisař OSN pro lidská práva, který se v rámci každoroční zprávy o stavu lidských práv připojil k výzvám „k nápravě a odškodnění tisíců žen – většinou Romek spolu s dalšími, včetně žen s postižením –, které byly násilně sterilizovány od 60. let minulého století do roku 2004. Rovněž vyzval k okamžitému ukončení programu chirurgických kastrací odsouzených pachatelů sexuálních trestných činů“. Explicitně, a bohužel i v negativním světle, je v této souvislosti Česká republika zmiňována i ve zprávě Komisaře Rady Evropy pro lidská práva.[18] Nelze tedy tvrdit, že České republiky se problémy označované Úmluvou netýkají. 

Cílem Úmluvy není jen ochrana obětí či potenciálních obětí de iure, ale zejména ochrana de facto. Nedostatečná pomoc a podpora např. pro oběti znásilnění je na vině vysoké latenci znásilnění, která nejsou nikdy řešena. Výsledky ukazují, že většina obyvatel má o znásilnění zcela zkreslené představy. Devět z deseti případů znásilnění žena, která ho prodělala, vůbec nenahlásí. Ženy mají dojem, že pokud je znásilnil jejich známý nebo partner, nebude se případem nikdo zabývat. Často mají také obavu, že se na ně okolí bude dívat jako na spoluviníky a že si za znásilnění vlastně můžou samy. Raději tak s tímto traumatem žijí bez toho, aby kontaktovaly policii, nebo alespoň odborníky, kteří nabízejí pomoc.[19] PodleAmnesty International odhadovaný počet znásilnění v České republice činí 7 500 až 20 000. Předpokládá se, že znásilnění je hlášeno pouze v 8 % případů a jde-li o znásilnění v rámci rodiny, předpokládá se, že je hlášeno jen ve 3 % případů. Jde-li o domácí násilí v České republice, z výzkumu proFem/Mind Bridge Consulting za rok 2015 vyplynulo, že obětí domácího násilí v České republice se stalo 27,7 % žen ve věkové skupině 18 let a více. Po propočtu na celou populaci tento podíl odpovídá přibližně 1,232 milionům žen z celkového počtu 4,449 milionů žen ve věku 18 let a starších. 

Jedním ze stěžejních problémů v boji proti násilí a domácímu násilí jsou zcela evidentně společenské předsudky a nedostatečná důvěra obětí v činnost policie a jiných orgánů. Nedostatečná pomoc obětem v těžké životní situaci a záruka ochrany života a zdraví v případě, že se oběť k oznámení násilného jednání rozhodne, je jistě hlavním důvodem vedoucím k tomu, že jen minimální procento žen zkušenost s násilím nahlásí. Zásadní význam v Úmluvě proto mají čl. 27 a 28, které stanoví povinnost smluvní strany přijmout taková opatření, která budou podporovat oznamování spáchání či přípravu jakéhokoliv aktu násilí spadajícího do působnosti Úmluvy příslušným orgánům veřejné moci. Stejně tak jsou klíčové čl. 22 až 26 Úmluvy, dle nichž se za účelem pomoci obětem násilí spadajícím do působnosti Úmluvy smluvní státy zavazují ke zřízení krátkodobé i dlouhodobé služby speciální podpory všem obětem domácího násilí a násilí na ženách. Je důležité, aby tyto služby byly dostupné všem obětem na celém území státu, přičemž by se mělo jednat např. o bezpečné ubytování, lékařskou pomoc, krátkodobé i dlouhodobé psychologické poradenství, dostatečné množství azylových zařízení snadno přístupných obětem a jejich dětem. Důraz je kladen i na zřízení bezplatných telefonních linek pomoci s nepřetržitým provozem, zřízení dostatečného množství krizových center pro oběti znásilnění a domácího násilí vč. poskytování lékařské či právní pomoci. Pozornost je věnována také pomoci dětským svědkům domácího násilí a jejich ochraně. Opatření v tomto smyslu zahrnují zejména psychologickou pomoc pro děti obětí násilí. Podle zákona o sociálně-právní ochraně dětí jsou orgány sociálně-právní ochrany dětí na úrovni obecních úřadů s rozšířenou působností povinny poskytovat odbornou poradenskou pomoc všem dětem, které se staly svědky domácího násilí a jsou v postavení tzv. nepřímé oběti domácího násilí. Ve smyslu ust. § 403 odst. 2 zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, jsou tyto orgány také aktivně legitimovány k tomu, aby jménem nezletilého dítěte podaly soudu návrh na nařízení předběžného opatření ve věci ochrany proti domácímu násilí, kterým může soud uložit násilné osobě povinnost opustit společné obydlí, ve kterém žije nezletilé dítě. Ustanovení čl. 28 Úmluvy k oznamování ze strany odborníků se vztahuje nejen na orgány sociálně-právní ochrany dětí, jejichž povinnost je zakotvena přímo v zákoně (ust. § 51 odst. 5 písm. b) zákona o sociálně-právní ochraně dětí), ale i na školy, školská zařízení, poskytovatele zdravotních služeb atd. Podle tohoto ustanovení se smluvní strany zavazují přijmout taková opatření, aby povinnost mlčenlivosti určitých profesí podle vnitrostátního práva nebyla na překážku oznamování podezření na spáchání či přípravu násilí na ženách či domácího násilí. Podstatné je v tomto ohledu odborné proškolení osob, které by mohly být v přímém kontaktu s oběťmi násilí nebo domácího násilí, aby tyto osoby dokázaly vnímat, odhalit a chápat dopad páchaného násilí na oběti. Jako primární úkol v tomto směru je nutno řešit nedůvěru obětí v práci policie, zaměřit se na různé modely policejního zásahu zaměřeného na ochranu obětí. Osvěta a odborná školení zdravotnických pracovníků mohou hrát významnou úlohu při rozpoznávání případů násilí na ženách a mohou pomoci při jeho odhalování a prevenci. Nezbytné je odborné vzdělávání pracovníků sociálně-právní ochrany dětí, zaměstnanců ve školských a zdravotnických zařízeních.

    Úmluva zakotvuje dvou-pilířový mechanismus monitorování implementace obsahu Úmluvy do praxe. Monitoring provádí (i) Skupina expertů proti násilí vůči ženám a domácímu násilí (GREVIO), jakožto nezávislý odborný orgán; a (ii) Výbor smluvních stran, jakožto politický orgán složený z oficiálních zástupců smluvních států Úmluvy. GREVIO je oprávněno přijímat vhodná doporučení obecného charakteru k provádění Úmluvy tam, kde je to vhodné. Tato doporučení nebudou právně závazná a nebudou adresná vůči konkrétním smluvním stranám. Systém monitoringu je nastaven tak, aby ratifikace úmluvy nezůstala pouze formální politickou proklamací. Do systému monitoringu jsou začleněny i národní parlamenty a Parlamentní shromáždění Rady Evropy, které se problematice násilí na ženách a domácímu násilí dlouhodobě věnuje. 

Závěrem lze říci, že Istanbulská úmluva je téma velmi obsáhlé a citlivé. Smyslem článku není provedení zevrubné právní analýzy a hodnocení Istanbulské úmluvy jako takové, což ani v takto omezeném rozsahu možné není. Záměrem bylo provedení sumarizace faktických důvodů a zjištění, které ke sjednání této mezinárodní smlouvy vůbec vedly a které jsou v podstatě jen velmi málo známé. Jde o velmi varovné signály, které vedly k přijetí této mezinárodní smlouvy a které by měly být dostatečně přesvědčivým důkazem toho, že i problémy, o nichž se nemluví, existují a je nutné proti nim bojovat. Nulová tolerance násilí páchaného na ženách je jednoznačně hlavní cíl Istanbulské úmluvy a je předpokladem existence Evropy bez diskriminace z důvodu pohlaví. Ratifikace Úmluvy je v souladu se zahraničně-politickými zájmy České republiky a napomůže prevenci a potírání genderově podmíněného násilí na ženách a domácího násilí nejen v České republice, ale rovněž přispěje k rozšíření těchto standardů prevence a ochrany v co největším počtu členských států Rady Evropy.

Autorka je advokátkou a aktuálně působí jako diplomatka MZV ČR na Stálé Misi ČR při Radě Evropy.