Ukládání správních trestů s důrazem na polehčující a přitěžující okolnosti

autor: JUDr. Pavel Záliš
publikováno: 29.03.2019

Článek pojednává o nové úpravě správního trestání, ke které došlo v souvislosti s nabytím účinnosti zákonů č. 250/2016, č. 251/2016 Sb. a č. 183/2017 Sb., v platném a účinném znění, se zaměřením na polehčující a přitěžující okolnosti. Zasazuje tyto okolnosti do kontextu obecných zásad pro ukládání správních trestů a porovnává je s polehčujícími a přitěžujícími okolnostmi obsaženými v trestním zákoníku. Závěrem se článek zabývá kvalifikačními předpoklady osob rozhodujících o přestupcích a její dostatečností s ohledem na sbližování přestupkového a trestního práva.

Spolu s nabytím účinnosti zákona č. 250/2016, o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „z. o. p.“) došlo k významné změně v oblasti správního trestání. Tato změna se promítla v oblasti správního trestání právnických osob. Dřívější právní úprava (zejm. zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích) nejasně vymezovala pojem správního deliktu a nedostatečně stanovovala kritéria pro ukládání správních trestů, a to navzdory mnohdy vysokým pokutám, které správní orgány za protiprávní jednání ukládaly. Tyto tresty mohly často znamenat citelný zásah do majetkové sféry adresátů, což bylo častým zdrojem oprávněné kritiky. Ve snaze vyhnout se této kritice přistupovaly správní orgány k ukládání mírnějších trestů, blízko spodní hranice zákonem stanovené. Nevyhovující stav vedl často k aplikaci zásad a principů, které právní úprava vztahující se k přestupkům neznala, což vedlo k tomu, že tyto principy a zásady musely být dovozovány na základě analogie. Kritice předchozí úpravy se rovněž nevyhnuly ani procesní předpisy upravující proces správního trestání, jelikož některé projednávání přestupků se řídilo zrušeným zákonem o přestupcích se subsidiární podporou správního řádu a jiné přestupky byly projednávány výlučně podle správního řádu s přihlédnutím k procesním odchylkám obsaženým v zákoně, který specifikoval skutkové podstaty přestupku.

Oblast správního trestání tak zaostávala a stále hůře plnila svou veřejnoprávní funkci, což představovalo stav, který si kladla nová úprava změnit.[1] Snaha o nápravu vedla k přijetí kromě zmíněného z. o. p. i zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, a dále doprovodného změnového zákona č. 183/2017 Sb., a to vše s účinností od 1. 7. 2017. Rekodifikace přestupkového práva se velice silně inspirovala trestním zákoníkem (zákon č. 40/2009 Sb., v platném a účinném znění), a to jak v otázce nových právních institutů, tak v otázce formulace sktruktury právních norem.

Zákon o odpovědnosti za přestupky definuje přestupek v ustanovení § 5 jako společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, přičemž zároveň se nejedná o trestný čin. Zákonodárce tedy vymezil pojem přestupek negativně na základě materiálně-formálních kritérií ve vztahu k trestným činům, ovšem již nikoli k dalším protiprávním jednáním. Druhy správních trestů,[2] které může správní orgán uložit výslovně taxativně, vymezuje ustanovení § 35 z. o. p., přičemž správní orgán se nesmí při ukládání správních trestů od tohoto výčtu odchýlit, tj. nemůže uložit trest, který v citovaném ustanovení absentuje. Pouze zákon totiž může stanovit podmínky odpovědnosti za přestupek, včetně obecných a konkrétních znaků skutkové podstaty přestupku a správního trestu (nulla poena sine lege).[3]

Správní trestání představuje významnou součást veřejné správy, v níž se projevuje mocenský, vrchnostenský a jednostranný charakter.[4] Jde o reakci správního orgánu, potažmo státu na porušení správních norem za účelem ochrany společnosti. Dominantním účelem správního trestání je zabezpečit řádný výkon veřejné správy, zároveň je správní trestání samo o sobě výkonem veřejné správy. Ukládání správních trestů představuje činnost správních orgánů, v jehož rámci dochází k vybírání druhu a výměry správního trestu pro pachatele za konkrétní přestupek spáchaný za konkrétních skutkových okolností. Zákon o odpovědnosti za přestupky za tímto účelem stanovuje nejen zmíněné druhy správních trestů, ale též podmínky, za jakých je lze uložit a rovněž upravuje obecné zásady ukládání správních trestů, zejména pak stanovuje hlediska pro určení druhů a výměry správních trestů, rovněž specifikuje, zda je možné trest uložit samostatně nebo spolu s jinými, popřípadě a v neposlední řadě stanovuje polehčující a přitěžující okolnosti, ke kterým může správní orgán přihlédnout.

Každý trest plní několik funkcí, především funkci preventivní, represivní a výchovnou, a to jak ve vztahu k pachateli, tak vůči ostatním členům společnosti. Všechny tyto funkce trestu musí být ve vzájemné vyváženosti, aby byl zachován princip proporcionality.[5] Pouze takto uloženým trestem může být naplněn veřejnoprávní zájem. Požadavek proporcionality je důležitý zejména v souvislosti s přiměřeností ukládaného trestu, aby se nejednalo o trest likvidační.[6] Správní orgány tedy poměřují intenzitu, kterou pachatel ohrozil či zaútočil na chráněný zájem a intenzitu, kterou správní trest zasáhne do práv pachatele, přičemž mezi těmito zásahy musí existovat proporcionalita.

Ukládání správních trestů je výsledkem správního uvážení, kterého je správní orgán povinen užít v rámci zákonem stanovených mezí.[7] Neodmyslitelnou součástí správního trestání je tedy úvaha správního orgánu, jenž se musí odehrávat v mezích zákona. Nejedná se (ani se jednat nemůže) o libovůli správního orgánu, což je zabezpečeno povinností správního orgánu diskreci řádně odůvodnit v souladu s právními normativy. Tedy správní uvážení musí vycházet z okolností zjištěných v konkrétním posuzovaném případě, logicky je hodnotit, a to vše v souladu s veřejným zájmem. Mezi tyto meze zejména patří především explicitně stanovená hlediska pro výměru trestů, dále základní zásady, se kterými je ukládání správních trestů spojeno a dále též výkon pravomoci správních orgánů za účelem a v rozsahu, jenž jim byl zákonem svěřen. Díky tomu může správní orgán individualizovat trest, tedy musí odpovídat jeho individuálním podmínkám, okolnostem, za kterých byl spáchán a rovněž musí odpovídat individuálním podmínkám pachatele.[8] Zásada individualizace tedy vyžaduje, aby správní trest odrážel co do intenzity a druhu všechny zvláštnosti nejen případu samotného, ale rovněž i pachatele, vše s přihlédnutím k polehčujícím a přitěžujícím okolnostem případu.

Polehčující okolnost je taková okolnost, která je ve prospěch pachatele přestupku a snižuje společenskou škodlivost přestupku, zatímco přitěžující okolnost je taková okolnost, která je v neprospěch pachatele přestupku a zvyšuje společenskou škodlivost přestupku.[9] Přitěžující a polehčující okolnosti vyjmenované v ustanovení § 39 a § 40 z. o. p. považuje ustanovení § 37 písm. c) z. o. p. za zákonný korektiv při určování druhu a výměry správního trestu. Užití přitěžujících a polehčujících okolností ovšem není možné u přestupků, jejichž zákonným znakem skutkové podstaty je okolnost definovaná v ustanovení § 39 a § 40 z. o. p., jelikož by to odporovalo zákazu dvojího přičítání.[10] Zásada zákazu dvojího přičítání sice není paragrafovanou součástí z. o. p., ovšem lze analogicky vyjít z trestního zákoníku.[11] Z důvodové zprávy k z. o. p.  vyplývá, že výčet přitěžujících okolností představuje toliko demonstrativní výčet, což umožňuje správnímu orgánu přihlédnout v odůvodněných případech i k jiným relevantním okolnostem mající původ v posuzovaném případě.[12] Z výčtu polehčujících a přitěžujících okolností obsažených v ustanovení § 39 a § 40 z. o. p. je patrná silná inspirace trestním zákoníkem, konkrétně ustanovením § 41 a §42, přičemž zákonná dikce se v obou zákonech mnohdy téměř doslova shoduje. Důvodová zpráva v této souvislosti rovněž připouští, že správní úřad aplikující z. o. p. není vždy povinen k těmto okolnostem přihlédnout, zejména v případech, kdy tyto okolnosti nejsou pro posouzení škodlivosti protiprávního jednání pachatele rozhodující.

Stejně jako v případě ostatních kritérií, podle kterých správní orgán určuje výměru a druh trestu, musí i v případě užití polehčujících a přitěžujících okolností tuto aplikaci řádně odůvodnit a vypořádat se rovněž s tím, z jakého důvodu jsou pro daný případ relevantní. Opačný postup by totiž znamenal odklon od řádného ukládání správních trestů. To nebude zřejmě činit větší výkladové problémy, nicméně lze si představit, že obtíže bude činit případ, kdy správní orgán nezohlední nějakou přitěžující nebo polehčující okolnost z důvodu, že tyto okolnosti nejsou pro posouzení škodlivosti protiprávního jednání rozhodující.[13] Rovněž i v tomto případě bude jistě muset správní orgán v odůvodnění rozhodnutí přitěžující nebo polehčující okolnost, která by za jiných okolností byla považována za rozhodující, konstatovat a zároveň odůvodnit, z jakého důvodu v ní správní orgán nespatřuje okolnost rozhodnou pro posouzení daného případu. Problém ovšem zůstává, zda je správní orgán povinen odůvodnit neužití všech polehčujících okolností, tedy i těch, které nejsou pro daný případ rozhodné, a to ani potencionálně. V tomto případě, by ovšem nebylo žádoucí, aby správní orgán byl povinen neužití takovýchto okolností odůvodňovat, v opačném případě by se jednalo o nežádoucí zahlcování správních orgánů a neúměrné bobtnání odůvodnění rozhodnutí.

Jak již bylo výše uvedeno výčet polehčujících a přitěžujících okolností našel nepochybně svou inspiraci v trestním zákoně. Výklad některých okolností se ovšem jeví při jejich praktické aplikaci přinejmenším problematický. Konkrétně se jedná o ustanovení § 40 písm. c) z. o. p., který stanovuje jako jednu z přitěžujících okolností, je-li „spáchán přestupek opakovaně“.[14] Z výkladu tohoto ustanovení není možné dovodit, zda zákonodárce měl v úmyslu postihnout recidivu téhož jednání či jakýkoli jiný přestupek. V tomto případě se ovšem nabízí, že se bude ukládání trestů za přestupky inspirovat trestním právem, tedy ukládáním trestů za trestné činy s přihlédnutím k přitěžující okolnosti dle ustanovení § 42 písm. p) trestního zákoníku. Opačný přístup by znamenal nekonzistenci při ukládání trestů ze strany státní orgánů. Otázka recidivy se ovšem promítá při zvýšení horní hranice pokuty, tam kde to umožňuje zvláštní zákon. Přistoupí-li správní orgán k tomuto kroku, nebude pak možné recidivu zahrnout do přitěžujících okolností, jelikož by se jednalo o nepřípustné dvojí přičítání téže okolnosti. Na druhou stranu správní orgán musí hodnotit, zda nelze aplikovat institut trestního práva zahlazení odsouzení.

Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí ze dne 28.02.2011 sp. zn. 8 As 82/2010 dovodil, že je správní orgán při „rozhodování o výši sankce za přestupek povinen hodnotit, zda není při přihlédnutí k pachateli dříve uloženým trestům možné využít analogicky institut trestního práva zahlazení odsouzení.“ Opačný přístup by totiž dle Nejvyššího správního soudu vedl k přísnějšímu přístupu k obviněnému ve správním řízení než k obviněnému v trestním řízení.[15]

Polehčující okolnost dle ustanovení § 39 písm. d) z. o. p. podmiňuje její aplikaci tím, že pachatel „oznámil přestupek správnímu orgánu a při jeho objasňování účinně napomáhal“. Tedy pachatel musí kumulativně splnit jak podmínku oznámení přestupku správnímu orgánu, tak účinně napomáhat objasnění protiprávní činnosti. Splní-li pachatel pouze jednu z těchto podmínek, nebude moct správní orgán tuto polehčující okolnost aplikovat. K určité nejistotě může docházet při posouzení toho, co znamená „účinně napomáhat“. Tuto okolnost zřejmě vyřeší budoucí rozhodovací praxe, která bude muset definovat, jaký druh jednání efektivně a účinně přispívá k objasnění protiprávní činnosti a jaké jednání této intenzity nedosáhne. Nelze ovšem vyloučit, že tuto mez nebude nikdy v obecné a teoretické rovině možné vytyčit, jelikož otázka přispění pachatele na objasnění protiprávní činnosti bude vždy vázána na konkrétní okolnosti případu, na jeho provedení a zachycení objektivně zjistitelnými prostředky atd.

Oproti trestnímu zákoníku je v případě přitěžujících okolností dle ustanovení § 40 z. o. p. patrná snaha omezit kritéria závislosti. Tyto přitěžující okolnosti předpokládají některé stavy poškozeného (oběti), které mu znemožňují či alespoň podstatně omezují svobodné rozhodování a jichž pachatel zneužívá ke spáchání přestupku. Zatímco ustanovení § 40 písm. a) z. o. p. považuje za přitěžující okolnost závislosti na jiné osobě, tak trestní zákoník ve svém ustanovení § 42 písm. d) nespecifikuje povahu a okolnosti konkrétní závislost. Lze ovšem předpokládat, že i pro účely správního trestání bude možné analogicky aplikovat i jiné formy závislosti, zvláště, když jak z důvodové zprávy vyplývá, výčet obsažený v ustanovení §§ 39-40 z. o. p. představuje demonstrativní výčet.[16] Za těchto okolností není možné vyloučit užití i jiných závislostí (např. na omamných a psychotropních látek či alkoholu) jakožto relevantní přitěžující okolnost.

Závěrem se podívejme na důsledky sbližování přestupkového a trestního práva z trochu jiného perspektivy. Obě normy obsahují nejen podobné instituty, ale též shodné zásady, které se k oběma typu řízení a rozhodování váží. To se může ukázat být silou z. o. p. a zároveň jeho slabostí. Na jednu stranu z. o. p. přináší do oblasti správního trestání větší zpřesnění meze správního uvážení a zásady ukládání správních trestů, což umožňuje správnímu orgánu co nejvíce individualizovat své rozhodnutí. Na stranu druhou sblížení trestního a přestupkového práva s sebou přináší zvýšené nároky na osoby, jež o přestupcích rozhodují. Na tomto místě je třeba připomenout, že z. o. p. v ustanovení § 111 a ustanovení § 112 odst. 9 sice klade zvýšené požadavky na vzdělání na úřední osobu, ovšem otázkou je, zda se jedná o požadavky dostatečné. Při rozhodování o přestupcích s ohledem na zmíněnou podobnost s trestním zákoníkem bude totiž možné v míře větší než dříve využívat odbornou literaturu a judikaturu vztahující se k trestnímu právu, což s sebou přináší zvýšené nároky na odůvodnění rozhodnutí. Uvážíme-li, že úřední osoba rozhodující o přestupcích nemusí mít vysokoškolské právní vzdělání (přinejmenším do konce přechodného období, tedy do roku 2022 a dále úředníci starší 50 let s více jak desetiletou zkušeností), povede tato situace ke zvýšení tlaku na správní orgány a osoby rozhodující o přestupcích, zvláště bude-li pachatel právně zastoupen z řad advokátů. Až teprve delší praxe ukáže, jakým způsobem, s jakou odborností a profesní erudicí se správní orgány zhostí své úlohy. V případě, že neobstojí, povede to nutně k většímu počtu případů, kdy budou rozhodnutí o přestupcích přezkoumávány správními soudy, což s sebou přinese jejich zvýšené vytížení a tím i nežádoucímu zpomalení rozhodování.

Zvýšení požadované kvalifikace osob rozhodujících o přestupcích po roce 2022 s největší pravděpodobností způsobí, že menší a střední obce nebudou schopny vykonávat přestupkovou agendu, přičemž jediným schůdným východiskem pro ně bude uzavřít veřejnoprávní smlouvu s některou větší obcí, která budou schopna zajistit zejména personálně její výkon. S tím ostatně souvisí i zvýšené mzdové nároky, které představují nevyhnutelný důsledek reformy správního trestání. Jak vyplývá z důvodové zprávy k z. o. p., tak účel navýšení kvalifikace spočívá ve snaze zákonodárců výrazně zkvalitnit výkon přestupkové agendy, jelikož si uvědomují, že kvalita řízení o přestupcích nedosahuje potřebné odborné úrovně. Jedná se bezesporu o chvályhodný a kýžený úmysl, je ovšem otázkou, do jaké míry současné požadavky na kvalifikaci k tomuto vytčenému cíli povedou.

Autor JUDr. Pavel Záliš působí jako advokát v Mariánských Lázních.

[1] Viz obecná část důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona o odpovědnosti za přestupek a řízení o nich [online]. [cit. 2016-03-01]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=115252

[2] Na rozdíl od dřívější úpravy ZOP nově užívá pojem „trest“, a to nejen z důvodu sjednocení terminologie se soudním trestná, ale též z důvodu vyzdvihnutí trestní povahy této sankce.

[3] PRÁŠKOVÁ, H. Nové přestupkové právo. Praha: Leges, 2017, s. 27.

[4] POTĚŠIL, Lukáš. Správní trestání a správní právo trestní. Významný prvek veřejné správy. Veřejná správa. 2012, roč. 23, č. 16, s. 20.

[5] Ústavní soud se zabýval principem proporcionality ve svém nálezu pléna (PL ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008) k závěru, že princip proporcionality "zejména předpokládá, že opatření omezující základní práva či svobody nesmí svými negativními důsledky přesáhnout klady, které představuje veřejný zájem na těchto opatřeních."

[6] Srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, sp. zn. 6 A 25/2002, publikované pod č. 906/2006 Sb.

[7] Srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 2. 1997, sp. zn. 7 A 19/95.

[8] Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2016, sp. zn. 3 As 149/2015 a také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2010, sp. zn. 7 As 71/2010.

[9] „Hodnocení konkrétního stupně nebezpečnosti pro společnost, má podstatný význam nejen pro úvahu, zda jde vůbec o delikt, ale rozhodujícím způsobem zasahuje i do úvah o tom, zda jde o delikt závažnějšího nebo méně závažného charakteru. U každé přitěžující či polehčující okolnosti je nutno konkrétně zhodnotit její význam pro zvýšení či snížení stupně nebezpečnosti činu pro společnost. Při určování stupně nebezpečnosti deliktu pro společnost se nepřihlíží jen k okolnostem, které zakládají znaky deliktu, kterým byl účastník řízení uznán vinným, nýbrž i k dalším okolnostem, které sice nejsou nutné k naplnění znaků deliktu, které však charakterizují spáchaný skutek nebo jeho pachatele a mají vliv na jejich konkrétní společenskou nebezpečnost.“ NSS 1 Afs 58/2009.

[10] K tomu však Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 29. 8. 2012, sp. zn. 4 Ads 114/2011 dodává: „Zásadu zákazu dvojího přičítání nelze aplikovat na skutkové podstaty správních deliktů, u nichž pojmově nelze rozlišovat určitou minimální (základní, typovou) intenzitu, nezbytnou pro naplnění zákonných znaků dané skutkové podstaty, a zbývající (vyšší, kvalifikovanou) intenzitu, kterou by bylo možno zohlednit jako okolnost přitěžující či polehčující při určení konkrétní výše pokuty.“

[11] Viz § 39 odst. 4 trestního zákoníku.

[12] Srov. §§ 39–40 ZOP důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona o odpovědnosti za přestupek a řízení o nich [online]. [cit. 2016-03-01]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=115252

[13] „Na druhou stranu není ani nutné přihlédnout vždy k těm okolnostem, které jsou zde vyjmenovány, pokud v konkrétním případě nebudou pro posouzení společenské škodlivosti přestupku rozhodující.“ Srov. Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o odpovědnosti za přestupek a řízení o nich [online]. [cit. 2016-03-01]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=115252

[14] Podle ustanovení § 13 zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, je přestupek podle § 5, 7 a 8, s výjimkou přestupku podle § 5 odst. 1 písm. h) a § 5 odst. 2 písm. d) spáchán opakovaně, jestliže od nabytí právní moci rozhodnutí o stejném přestupku, z něhož byl obviněný uznán vinným, do jeho spáchání neuplynulo 12 měsíců.

[15] Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28.02.2011 sp. zn. 8 As 82/2010.

[16] „Jedná se o demonstrativní výčet polehčujících a přitěžujících okolností, což umožňuje v odůvodněných případech přihlédnout i k okolnostem jiným.“ Srov. §§ 39–40 ZOP důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona o odpovědnosti za přestupek a řízení o nich [online]. [cit. 2016-03-01]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=115252