Stanovisko CCBE k návrhu směrnice o zástupných žalobách na ochranu kolektivních zájmů spotřebitelů doplněné komentářem ČAK

publikováno: 22.10.2018

Dne 11. dubna 2018 představila Evropská komise balíček „New Deal for Consumers“ sestávající z návrhů dvou směrnic a sdělení, jejichž cílem je posílení ochrany spotřebitele. Jak tento návrh uvádí, globalizace a digitalizace přinesly spotřebitelům i obchodníkům v EU značné přeshraniční hospodářské výhody.

Průzkum Evropské komise[1] v roce 2012 ukázal, že 53 % evropských spotřebitelů za posledních dvanáct měsíců nakoupilo na internetu a že 15 % spotřebitelů ve stejném období uskutečnilo nákup od obchodníka z jiného členského státu. Mezi lidmi, kteří nakupovali online, panovala veliká důvěra: 90 % cítilo jistotu při tuzemském nákupu a 80 % cítilo jistotu při přeshraničním nákupu. Jak návrh uvádí, s tím, jak stále více spotřebitelů nakupuje v cizině, se zvyšuje potenciál pro porušování unijního práva. Široký okruh spotřebitelů v různých členských státech může být poškozen klamavou reklamou, nespravedlivými smluvními podmínkami nebo jinými úskalími. Navrhovaná směrnice musí poskytnout jistotu spotřebitelům, ochranu obchodníkům před nepodloženými spory a musí umožnit efektivní řešení sporů mezi spotřebiteli a obchodníky.

CCBE[2] odkazuje na své předběžné připomínky k návrhu Komise na vypracování směrnice o zástupných žalobách na ochranu kolektivních zájmů spotřebitelů a o zrušení směrnice 2009/22/ES ze dne 18. května 2018. Níže uvedený dokument stanovisko CCBE týkající se návrhu opakuje a rozšiřuje je o několik klíčových bodů. Ještě před jejich rekapitulací zveřejňujeme komentář ČAK k návrhu této směrnice.

Česká advokátní komora doplnila stanovisko CCBE k návrhu směrnice o zástupných žalobách na ochranu kolektivních zájmů spotřebitelů a o zrušení směrnice 2009/22/ES o vlastní komentář:

Česká advokátní komora vítá stanovisko CCBE k předmětnému návrhu směrnice, neboť jde o legislativní záměr, který jednoznačně musí být v popředí zájmu evropské advokacie. Vzhledem k tomu, že tato oblast byla až doposud do značné míry neharmonizovaná, jde o materiál, jemuž je potřeba věnovat maximální pozornost. Současně s tím však bude potřeba nalézt takové řešení, které bude zapadat do právních systémů jednotlivých členských států bez toho, aniž by zakládalo zásadní odlišnosti od běžné úpravy civilních procesů nebo dokonce kontroverze jako v případě evropského veřejného žalobce ve vztahu k trestnímu řízení. O to více, když ochrana spotřebitele dle návrhu směrnice zahrnuje pouze dílčí část problematiky hromadných žalob jako takových.

Z pohledu České advokátní komory se jeví jako nejzásadnější vyřešení postavení kvalifikovaných subjektů definovaných v čl. 4 návrhu, jejichž role je v procesu hromadných žalob klíčová. Role advokáta v soudním řízení je v právním řádu ČR tradičně definována tak, že jde o zástupce účastníka řízení, který před soudem reprezentuje klienta ve snaze docílit po právní stránce ochrany nebo vymožení jeho práv. Advokát tedy není iniciátorem sporu, účast na soudním řízení je založena vůlí klienta, kterou advokát reprezentuje a není na jeho výsledku hmotně zainteresován, neboť nepředstavuje jeho investici. Vyřešení otázky vztahu výkonu advokacie a výkonu funkce kvalifikované osoby v rámci hromadných žalob dle předmětného návrhu pak bude velice podstatné pro vytýčení pravidel, dle kterých se budou hromadné žaloby spravovat.

Tato otázka je rovněž spojena se záměrem vlády ČR uvést na trh samostatné řešení hromadných žalob, a to ve formě samostatného zákona, který by nečekal ani na přijetí evropské úpravy, ani na tuzemskou rekodifikaci civilního práva procesního. Prozatím bylo možno vyjádřit se k věcnému záměru, který poutal pozornost zejména otázkou nejzásadnější – zda zvolit princip opt-in nebo opt-out. Současně se však v hrubých rysech věnoval otázce postavení správce skupinových nároků, k čemuž se Česká advokátní komora vyjadřovala ve smyslu nutnosti zachování procesní role advokáta jakožto zástupce účastníka řízení, nikoli jeho investora. V tomto směru je nutné kriticky nahlížet rovněž na návrh směrnice, neboť destabilizace postavení advokáta vtělením nových rolí do jeho funkce v kontradiktorním řízení je výrazným zásahem do právního řádu a tudíž je nutné podrobit jej pečlivým úvahám.

Stanovisko CCBE se rozšiřuje o následující klíčové body:

• Omezení kolektivních žalob dle navrhované směrnice na kvalifikované subjekty – domníváme se, že tím hrozí vznik vážných střetů zájmů. V závislosti na definici, financování, nestrannosti nebo nečinnosti těchto subjektů, omezení ve prospěch kvalifikovaných subjektů pravděpodobně ztíží přístup ke spravedlnosti. Je nutné zvážit širší okruh možných subjektů, aby nedocházelo k nepřiměřenému omezování, každé omezení musí být objektivně.

• Řízení „opt-in“ a „opt-out“ – domníváme se, že vhodný je přístup založený na výslovném souhlasu jednotlivce. „opt-in“ respektuje právo na sebeurčení a vylučuje kolektivní nátlak.

• Nároky nízké hodnoty – domníváme se, že je nutné podrobnější osvětlení situací, v nichž, dle směrnice, spotřebitelé - jednotlivci „utrpěli malou škodu a by bylo nepřiměřené rozdělovat náhradu mezi ně“. Vzhledem k tomu, že by v těchto situacích náhrada škody sloužila pro veřejný účel spíše, nežli přímo jednotlivcům, při vyčíslení celkové škody by se pravděpodobně muselo počítat s tím, že žádný poškozený subjekt nebude odškodněn. V navrhované směrnici by mělo být vyjasněno, že jakýkoli odhad nebo jiný způsob určení výše náhrady škody neobsahuje sankční prvek.

• Vybraný model omezení kolektivních žalob na kvalifikované subjekty, jak to navrhuje směrnice, není vhodným nástrojem k získání náhrady škody utrpěné jednotlivci. Mělo by tedy být zřejmé, že kolektivní žaloby podané kvalifikovanými subjekty nevylučují žaloby podané jednotlivci, kteří se domáhají náhrady škody, kterou utrpěly. V tomto případě je také zásadní vyjasnit, že konečné rozhodnutí v řízení zahájeném kvalifikovanými subjekty není závazné pro řízení zahájené jednotlivými osobami. Toto rozhodnutí by mělo být závazné, pouze pokud jde o nároky jednotlivců, kteří výslovně předem uvedli, že budou tímto rozhodnutím zavázáni.

Naše reakce upozorňuje na několik dalších záležitostí, zejména na důkazní povinnost, která by dle našeho názoru měla být odstraněna nebo by se na ni měly vztahovat dostatečné procesní záruky, účinek konečných rozhodnutí, který by dle našeho názoru měl být uplatňován oboustranně, nikoliv jednostranně, jak je aktuálně navrhováno, a na integraci doplňkového mechanismu.

Obecně lze předpokládat, že členské státy usilují o to, aby byly jejich mechanismy pro odškodnění co nejefektivnější z časového hlediska i co do nákladů. Zároveň vždy bude existovat napětí mezi dosahováním spravedlnosti a co nejhladším průběhem řízení. Různé právní kultury si pro dosažení tohoto cíle stanovily různé přístupy.

Článek 6 odst. 4 navrhované směrnice stanoví, že dostupnými prostředky dosažení nápravy nejsou dotčena žádná další práva, která mohou spotřebitelé mít, ať už podle unijního či vnitrostátního práva. Návrh zdůrazňuje, že přijetí dle směrnice 2009/22/ES nebylo tak úspěšné, jak bylo očekáváno, a různou míru, do jaké členské státy umožňují kolektivní žaloby dle vnitrostátního práva.

Kvalifikované subjekty

1.      Ustanovení článku 4

Status kvalifikovaných subjektů dle navrhované směrnice může představovat problém pro harmonizovaný postoj k přístupu ke spravedlnosti. Článek 4 navrhované směrnice uvádí kritéria pro kvalifikovaný subjekt:

• Je zřízen řádně podle práva členského státu.

• Má legitimní zájem na zajištění toho, že ustanovení unijního práva zakotvené v této směrnici budou dodržována

• Je neziskové povahy.

Článek 4 dále stanoví:

• Členské státy pravidelně posuzují, zda kvalifikovaný subjekt tato kritéria splňuje.

• Umožňuje členským státům ustanovit kvalifikovaný subjekt ad hoc.

• Členské státy zajistí, aby byly pro status kvalifikovaného subjektu způsobilé zejména spotřebitelské organizace a nezávislé veřejnoprávní subjekty.

• Umožňuje členským státům určit, která z opatření stanovených směrnicí se na tyto kvalifikované subjekty budou vztahovat.

Existují rovněž ustanovení v článku 5 zajišťující, aby existovala „přímá souvislost mezi hlavními cíli subjektu a právy zakotvenými v právu Unie, která byla údajně porušena a v souvislosti s nimiž se žaloba podává“, a v článku 7 ustanovení ohledně přiměřenosti a transparentnosti finančních prostředků na podání kolektivní žaloby.

Definice v navrhované směrnici předpokládá, že „k získání statusu kvalifikovaného subjektu budou oprávněny zejména spotřebitelské organizace a nezávislé veřejné subjekty“, a na tyto subjekty se zaměřuje. Článek 15 předpokládá, že financování, podpora a sdílení informací mezi těmito skupinami bude probíhat napříč členskými státy.

Domníváme se, že omezení procesu kolektivní ochrany na určené organizace omezuje přístup ke spravedlnosti. Namísto toho, aby byla možnost uplatnění prostředků kolektivní ochrany vyhrazena pouze konkrétnímu okruhu aktérů, zjistíme – když návrh podrobíme testu proporcionality, že existují jiné a méně omezující mechanismy zabraňující nepřiměřeným, umělým a obtěžujícím žalobám, například zavedením zásady, že náklady hradí poražená strana, nebo zákazem práva zastupujících subjektů či advokátů na podílu na vysouzené částce. Jak uvedeme níže, zvažování vhodnosti toho, že určitý aktér podává kolektivní žalobu, v kontextu okolností daného případu, může být efektivnější přístup. V navrhovaném znění by směrnice do značné míry advokacii v celé Evropě znemožňovala účast na procesu kolektivní ochrany, aniž by se vůbec pokusila návrh takovéhoto omezení zdůvodnit. CCBE je přesvědčena, že tento přístup je nepřijatelný.

Obecně je s řízeními nakládáno pečlivě a účinně, pokud jsou ti, kdo se jich účastní, kvalifikovaní advokáti. Proto také pokud jsou spotřebitelé v řízení o kolektivním odškodnění spojeni a/nebo zastupováni kvalifikovanými advokáty, kteří mohou proces zefektivnit spojením případů, bude to k jejich prospěchu. Evropští advokáti jsou povinni se řídit přísnými etickými kodexy a mají potřebné zkušenosti např. se seskupováním nároků, vytvářením podnikových nebo jiných struktur s odpovědným vedením pro zastupování osob uplatňujících nároky nebo se zkoumáním skutkového stavu a shromažďováním důkazů při přípravě řízení.

Navíc samotná povaha kolektivního odškodňování ve vztahu k přeshraničním nárokům (což musí být přinejmenším jedním z cílů tohoto návrhu) je taková, že stávající kvalifikované subjekty v jednotlivých státech nemusí být vhodné pro to, aby zastupovaly spotřebitele ve dvou či více členských státech – ti mohou mít zájem na tom, aby vytvořili zvláštní nástroj pro vznesení relevantních tvrzení.

Zároveň je dle zásady rovnosti zbraní a otevřeného řízení nutno zachovat práva žalovaných prostřednictvím řádného procesu. Pro CCBE je nezbytné, aby byla zásada řádného procesu respektována každou jednotlivou fázi řízení, a to včetně přípustnosti, odpovědnosti a odškodnění (včetně dělby). Kromě toho by úkoly, které jsou obvykle přidělovány státu – například trestní stíhání – nemohou být delegovány na „kvalifikované subjekty“.

2.         Oprávněný zájem a postavení ve vnitrostátním právu

Několik členských států ve svém vnitrostátním právu dává řízením o kolektivním odškodnění větší prostor, než je uvedeno v návrhu – včetně Rakouska, Belgie, Francie, Německa, Itálie, Nizozemska, Polska, Portugalska, Španělska, Švédska a Spojeného království – a odpovídajícím způsobem tak vyvinulo procesní záruky, aby byl zajištěn přístup ke spravedlnosti, ochrana zájmů spotřebitelů a rovnováha mezi spotřebiteli a obchodníky. Tyto již existující nástroje vnitrostátního práva musí být řádně analyzovány, aby se nalezlo nejlepší řešení pro celoevropský nástroj umožňující přeshraniční řízení o kolektivní náhradě škody.

3.         Financování kvalifikovaných subjektů

Řízení o kolektivních žalobách mohou být zdlouhavá, složitá a nákladná.

Máme vážné obavy ohledně pomoci, kterou mohou kvalifikované subjekty získat od orgánů členských států na základě článku 15 navrhované směrnice, což by mohlo vést k procesní nerovnosti a žalobám, které jsou politicky motivované nebo které se, z důvodů, které nejsou jasné, zaměřují pouze na obchodníky v určitých členských státech. Kromě toho může tento systém kolidovat se zákazem státní podpory definované v evropském primárním právu, pokud by „kvalifikované subjekty“ byly dotovány nebo jim od počátku náležela část odškodnění.

4.         Střet zájmů

Návrh neobsahuje žádná ustanovení o potenciálním střetu zájmů týkajícím se kvalifikovaných subjektů, který by jednoznačně mohl poškodit práva osob, jež splňují kritéria připojení se ke kolektivní žalobě. Na kvalifikované subjekty se nevztahují deontologická pravidla, která musí dodržovat advokáti, zejména pravidla týkající se střetu zájmů. Je proto možné, že by kolektivní žaloba nebyla podána z důvodů, které neplynou z povahy sporu samotného, nýbrž z důvodů souvisejících s kvalifikovaným subjektem. Financování může představovat konflikt zájmů, například když subjekt financovaný ze státního rozpočtu podává kolektivní žalobu na obchodníka financovaného ze státního rozpočtu, například státního železničního dopravce.

5.         Nečinnost kvalifikovaných subjektů

Návrh nebere v úvahu případy, kdy neexistují žádné kvalifikované subjekty, které by byly ochotny či mohly podat žalobu na kolektivní odškodnění spotřebitelů. Zdá se, že tento návrh, který osoby, splňující kritéria, aby byly členy skupiny žalobců, ale poté se nemohou připojit ke kolektivní žalobě kvůli absenci kvalifikovaných subjektů, nebere v potaz zásadu přístupu ke spravedlnosti. Domníváme se, že by to vedlo k situacím, v nichž by někteří spotřebitelé mohli řešit svůj spor prostřednictvím kolektivních žalob dle vnitrostátního práva, zatímco spotřebitelé v jiných státech, které takovýto systém nemají, by možnosti nápravy neměli.

Dalším problémem je nečinnost kvalifikovaných subjektů. Dle návrhu jsou jedinými orgány oprávněnými podávat kolektivní žalobu na odškodnění pouze kvalifikované subjekty, z nichž jsou vyloučeny všechny ostatní subjekty s výjimkou odborových svazů, za určitých podmínek. Proto v situaci, kdy zástupnou žalobu nepodá žádný kvalifikovaný subjekt, nemají občané, kteří splňují kritéria pro připojení se k řízení, žádný právní nástroj, jak uplatnit svá práva, i když to jsou právě oni, kdo utrpěl újmu.

Zde opět dochází k porušení základních principů přístupu ke spravedlnosti, přístupu k soudci a náhrady újmy. Jako příklad situace, v níž se organizace s touto pravomocí rozhodla takovéto žaloby v budoucnu nepodávat kvůli špatným zkušenostem s jedním případem, uveďme příklad Spojeného království po vydání rozhodnutí v případu JJB Sports.

6.         Odmítnutí nebo obstrukce kvalifikovaných subjektů

Pokud je možné, aby kvalifikovaný subjekt odmítl podat kolektivní žalobu, může dojít k obstrukcím. Obstrukce se liší od úplného odmítnutí podání žaloby tím, že důvody pro nezahájení kolektivního řízení zjevně nespočívají v nesouhlasu, nákladovosti, proveditelnosti atd.

Občané by proto byli zbaveni svého práva na odškodnění, aniž by měli možnost vinit kvalifikované subjekty z odmítnutí, které by nikdy nevyjádřily. Občané by proto byli zbaveni svého práva na odškodnění kvůli tomu, že kvalifikované subjekty kladou překážky kolektivnímu řízení na odškodnění.

7.         Shrnutí

Stručně řečeno jsme přesvědčeni, že směrnice by ve všech případech měla stanovit možnost spotřebitelů obrátit se na kvalifikované advokáty.

Postup „opt-in“ nebo „opt-out“

8.         Řízení s možností „opt-in“ zachovávají právní sebeurčení

Zdá se, že v rozporu s doporučením Komise ze dne 11. června 2013 o společných zásadách pro prostředky kolektivní právní ochrany týkající se zdržení se jednání a náhrady škody v členských státech v souvislosti s porušením práv přiznaných právem Unie, zavádí návrh postup „opt-out“, a ne „opt-in“. V důsledku toho se subjekty patřící do určité třídy/skupiny automaticky účastní sporu, pokud výslovně neodstoupí. CCBE se domnívá, že vzhledem k tomu, že kolektivní právní ochrana je vždy založena na jednotlivých právních nárocích, je jediným způsobem, jak řádně respektovat a zaručit svobodu každého jednotlivého spotřebitele se individuálně, dle vlastní vůle a aktivně rozhodovat, zda se domáhat či nikoliv svých nároků, princip „opt-in“, jehož podstatou je, že by tak fyzické nebo právnické osoby přistupující k žalobě měly činit pouze na základě svého výslovného souhlasu. Spotřebitel by měl říci „ano“, pokud se chce připojit k prostředku kolektivní ochrany (opt-in), a neměl by být nucen dělat nic, aby nebyl součástí mechanismů kolektivní právní ochrany, se kterými nesouhlasí.

Systém opt-out by vedl ke spotřebitelským rozhodnutím, která nejsou autonomní, ale jsou pod tlakem kolektivu: jinými slovy setrvání v procesu možná nepodložené nebo nepřiměřené žaloby, pouze protože je spotřebitel pod tlakem skupiny, a nemožnost rozhodování z vlastní a svobodné vůle, by vedla k tomu, že bude každý jednotlivý spotřebitel zbaven právní způsobilosti, tj. práva na sebeurčení. Základní právo občanů rozhodnout svobodně a na základě vlastní vůle, zda svůj právní nárok uplatňovat, či nikoliv, je důležitější než cíl zvýšit počet osob, které se k žalobě přidávají.

Nároky s nízkou hodnotou

9.         Přímé odškodnění nebo peníze na veřejný účel

Článek 6 z odškodnění vylučuje spotřebitele, kteří „utrpěli malou škodu a bylo by nepřiměřené rozdělovat náhradu mezi ně“. Návrh pro tyto situace zavádí jiný režim: „Členské státy by neměly vyžadovat pověření spotřebitelů, kterých se daná zástupná žaloba týká, a finanční částky přiznané jako odškodné by měly být použity pro veřejný účel sloužící kolektivním zájmům spotřebitelů, jako jsou například osvětové kampaně.“

Mohou nastat události hromadné škody, v nichž velké množství osob utrpí malou škodu. I když za určitých okolností může mít smysl vymáhat odškodnění z porušení, která vedla pouze k malé škodě, navrhovaný mechanismus pro kolektivní vymáhání malých částek odškodnění by neměl vést k odhadu výše škody, který zahrnuje i sankční prvek, protože výsledkem takovéhoto nástroje by neměl být systém sankčního odškodňování.

Kromě toho by bylo užitečné vědět, jakým limitem může být omezena „újma v malé výši“, protože následky tohoto limitu pro spotřebitele – ať už jde o odškodnění přímo jim nebo na veřejný účel – jsou zásadní. Náklady na distribuci finančních prostředků těmto spotřebitelům lze rovněž snížit. Spotřebitelé například mohou mít probíhající předplatné zboží, služeb nebo mohou být jejich platební údaje uloženy pro budoucí nákupy. Pomocí těchto instrumentů pak může být náhrada vyplácena s minimálním úsilím.

Obecné poznámky

10.       Povinnost předložit důkazy

Článek 13 zavádí povinnost, aby žalovaný předložil důkazy, ale neposkytuje procesní záruky. Tato povinnost pochází z jiného právního systému s odlišnými pravidly pro důkazní břemeno. Ve většině členských států EU by tento požadavek na poskytnutí byl v rozporu s obecným procesním pravidlem, že povinnost důkazní má žalobce. Pokud Evropská komise nechce, jak je často zdůrazňováno, zavádět americký systém skupinových žalob (class action), žalovaný nemůže být povinen předkládat důkazy.

11.       Účinky konečného rozhodnutí

Navrhované účinky konečných rozhodnutí uvedené v článku 10 se uplatňují jednostranně ve prospěch spotřebitelů / kvalifikovaných subjektů deklarujících existenci protiprávního jednání. K zajištění procesní rovnosti by se měl závazný účinek vztahovat rovněž na žalovaného, aby nemohl na základě stejného domnělého protiprávního jednání podat žalobu jiný kvalifikovaný subjekt.

12.       Návrh na integraci doplňkového mechanismu

V případě, že soudně určený zástupce nejedná správně nebo nejedná v zájmu osob, které zastupuje, některé právní systémy nabízejí možnost jmenovat důvěryhodnou třetí osobu pro případ, že by výzva byla po určitou dobu neúspěšná.[3] CCBE navrhuje zavedení pomocného doplňkového mechanismu i do této směrnice. Tato určená třetí osoba by pak mohla být advokát.

Závěry

Monopol pro podávání kolektivních žalob, který návrh uděluje kvalifikovaným subjektům, vzhledem k výše uvedenému povede k řadě potíží, pokud jde o řádný přístup ke spravedlnosti pro spotřebitele a záruku právního státu pro nároky spotřebitelů. Eliminace tohoto monopolu tak, aby žaloby mohli podávat i advokáti, na které se vztahují přísná deontologická pravidla, by zaručila řádný výkon spravedlnosti a lepší ochranu práv spotřebitelů.

Zdroj: CCBE + ČAK.