Dvořák, D. Smluvní vztahy ve veřejných zakázkách a jejich změny. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014, 263 s.

autor: Mgr. Monika Tichá, Brno
publikováno: 11.10.2015

V poslední době upíná akademická obec stále více pozornosti k problematice veřejných zakázek. Navzdory skutečnosti, že se jejich právní regulace z důvodu vyšší míry veřejnoprávních reglementací nachází na pomezí obchodního (resp. soukromého) a správního práva, stále častěji se klade důraz na soukromoprávní podstatu právních vztahů vznikajících v souvislosti s veřejnými zakázkami. Autor recenzované publikace, Mgr. David Dvořák, LL. M., advokát specializující se právě na oblast veřejných zakázek a koncesí, na tomto předpokladu svoji monogra­fii také založil.

Na publikaci lze především ocenit její komplexnost, která se projevuje mimo jiné právě tím, že autor hned v úvodu (a dále na řadě dalších míst) předesílá základní premisu celé práce, a sice že právní vztahy v rámci veřejných zakázek představují vztahy soukromoprávní. Tuto skutečnost autor dovozuje především v důsledku aplikace základních teorií pro rozlišování veřejného a soukromého práva (s. 12 a násl.). Takový rozbor lze hodnotit kladně především z pohledu právně-teoretického.

Obdobně si lze cenit také autorovy ochoty vydat se mezi jednotlivé dílčí obory soukromého práva, resp. vydat se i napříč obory práva obecně. Interdisciplinární charakter publikace, která osciluje mezi právem veřejných zakázek a obecným právem závazkovým, tak výrazně zvyšuje přidanou hodnotu práce. Z obou těchto důvodů publikace neupadá do příliš popisného a narativního stylu, ale naopak vyniká řadou analytických pasáží.

Klíčovým pojmem publikace je subsidiarita zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník („ObčZ“), ve vztahu k zákonu č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách („ZVZ“). Ačkoliv ji sám zákon o veřejných zakázkách nikde výslovně nezakotvuje (jak činí některé jiné právní předpisy), odborná literatura s ní zcela správně a nezbytně počítá. Činí tak ostatně i sám autor, když subsidiární po­užití občanského zákoníku dovozuje (s. 92) z § 9 odst. 2 ObčZ, který stanoví, že soukromá práva a povinnosti majetkové povahy se řídí občanským zákoníkem v tom rozsahu, v jakém je neupravují jiné právní předpisy. V souvislosti s rekodifikací soukromého práva tak analýza vztahu obou právních úprav nabývá opět na významu, neboť lze oprávněně předpokládat (kromě výše uvedeného § 9 odst. 2 tak lze soudit např. i výkladem § 2 odst. 1 ObčZ),¹ že změny zasáhnou i právní úpravu veřejných zakázek.

Samotný text práce autor člení do pěti kapitol. První kapitola představuje velmi stručné úvodní pojednání k následujícím – klíčovým – kapitolám práce. Druhá kapitola ve vztahu ke zvolenému tématu sice zřejmě nepředstavuje „nosnou“ linii publikace, z pohledu akademického je však velmi cenná. Posuzuje totiž právní úpravu zadávání veřejných zakázek nejen z hlediska zásad, na nichž stojí samotný zákon o veřejných zakázkách, ale také z hlediska obecných zásad soukromého práva. Jejich rozbor je zajímavý především z toho důvodu, že nový občanský zákoník a občanský zákoník 1964 vykazují celou řadu koncepčních odlišností. V návaznosti na tuto skutečnost si pak lze povšimnout mnoha zajímavých kontrastů nejen mezi právní úpravou v novém a předchozím občanském zákoníku, ale také mezi subsidiární právní úpravou v novém občanském zákoníku a zvláštní právní úpravou v zákoně o veřejných zakázkách. V prvé řadě občanský zákoník klade v podstatně vyšší míře důraz na zásadu autonomie vůle stran a její dílčí složku, zásadu bezformálnosti. Jak autor na s. 23 správně podotýká, právě pro zadávací řízení je zcela typické značné omezení zásady autonomie vůle, zejména svobody rozhodnutí o výběru adresáta a volby formy právně relevantního chování. Na druhé straně autor neopomíná zdůraznit, že první složka zásady autonomie vůle, tedy možnost subjektu rozhodnout se, zda určité právně relevantní chování vůbec uskuteční či nikoliv, je i v případě zadávacího řízení zachována. V tomto směru autor hovoří o jejím „plném“ zachování (s. 23), což však zřejmě může být předmětem diskuse. Navzdory tomu, že zadavatel má nepochybně „plnou svobodu se rozhodnout, zda zahájí zadávací řízení, či nikoliv, a dodavatel, zda do něj podá nabíd­ku“ (citace autora na s. 23), je autonomie vůle stran i v této složce oproti „standardním“ subjektům soukromoprávních vztahů odlišná. Je tomu tak už jen z toho důvodu, že existuje ona zvláštní kontraktační povinnost stanove­ná v § 82 ZVZ, na niž autor upozorňuje. I v obecných soukromoprávních závazkových vztazích nepochyb­ně exi­stuje vázanost nabídkou a nyní nově dokonce soubor usta­novení o předsmluvní odpovědnosti, avšak kontraktační povinnost se objevuje spíše výjimečně. V tomto směru lze proto i první složku autonomie vůle stran vnímat spíše jako modifikovanou a pro sektorovou regulaci veřejných zakázek specifickou.

K výkladu o zásadě autonomie vůle na s. 24 lze dále doplnit autorovu myšlenku, že v případě smlouvy ve veřejných zakázkách bude v mnoha případech možné tyto smlouvy považovat za uzavírané adhezním způsobem (§ 1798 a násl. ObčZ). Autor v těchto místech zohledňuje především zvláštní způsob kontraktace, tedy předlože­ní obchodních podmínek formou komplexního návr­hu (formuláře) budoucí smlouvy ze strany zadavatele. To je však v souladu s hypotézou v § 1798 a násl. ObčZ pouze jedním z předpokladů aplikace ochrany před smlou­vami uzavíranými adhezním způsobem. Druhým předpokladem, jehož splnění zákon taktéž vyžaduje, je to, aby se dotčený dodavatel nacházel v pozici slabší smluvní strany. Tak tomu v řadě případů smluv na veřejnou zakázku bude – nikoliv však ve všech. Závěr o aplikaci ochrany před tzv. adhezními smlouvami proto nelze vyslovit automaticky.

Velmi zajímavý je dále rozbor zásady dispozitivnosti (s. 25), jejíž nová podoba v občanském zákoníku může mít dopad právě i do právní úpravy veřejných zakázek (a případně dalších sektorových regulací), a konečně také rozbor zásady rovnosti účastníků (s. 31). Zde vyniká kontrast obou právních úprav tím spíše, že nový občanský zákoník právě od zásady rovnosti v právních vztazích upouští, resp. o ní mlčí,² a naopak se zaměřuje na zásadu ochrany slabší strany, zatímco pro zákon o veřejných zakázkách zůstává zásada rovného zacházení stále jednou ze tří klíčových zásad proklamovaných v § 6 ZVZ. V kontextu toho, že i na právní úpravu veřejných zakázek se zřejmě v souladu s § 2 ObčZ v případě výkladových nejasností použijí základní zásady soukromého práva, bude nutné vnímat základní zásady zákona o veřejných zakázkách i soukromého práva daleko komplexněji.

Třetí kapitola se věnuje podrobně stěžejnímu tématu publikace, a sice procesu uzavírání smluv ve veřejných zakázkách. V této kapitole lze především zdůraznit autorovy vlastní úvahy ve vztahu ke kontraktačnímu procesu v rámci veřejných zakázek, zvláště pak ve vztahu k teore­tickému rozboru kontraktačního procesu (s. 75 a násl.). Autor např. upozorňuje, že ani v odborné literatuře není zcela jasná otázka, zda je v pozici navrhovatele zadavatel, anebo vybraný uchazeč. Od tohoto posouzení se přitom odvíjí řada kontraktačních povinností. Bez povšimnutí čtenáře by neměly zůstat ani autorovy úvahy o tom, že mezi zadavatelem a uchazečem vzniká v podstatě vztah obdobný smlouvě o smlouvě budoucí (s. 75 či 77). Přidanou hodnotou kapitoly je konečně i poslední podkapitola nazvaná Dopady ObčZ na kontraktační proces ve veřejných zakázkách (s. 92 a násl.), v níž se autor pozastavuje nad skutečností, že zákon o veřejných zakázkách byl v souvislosti s rekodifikací novelizován pouze drobně (a převážně z hlediska terminologického). Lze přitom předpokládat, že rekodifikace bude mít na právní vztahy v oblasti veřejných zakázek dopad mnohem výraznější a obecnější; nad vybranými dopady se autor v rámci uvedené podkapitoly zamýšlí.

Ve čtvrté kapitole se autor zabývá dalším stěžejním tématem – změnami smluv na plnění veřejné zakázky. Právě ve vztahu ke změně smlouvy o veřejné zakázce nalézáme oproti klasické změně soukromoprávního závazku v občanském zákoníku patrně nejvýraznější odchylky. Kapitolu autor staví převážně na cenných poznatcích z judikatury, prezentované jednak rozhodnutími Soudního dvora EU, jednak také v menší míře judikaturou českou. Ocenit lze především autorův široký záběr při výběru relevantní judikatury. Nelze opomenout ani rozbor tzv. generální klauzule, tedy základního pravidla pro posuzo­vání změn smluv, resp. jejich závažnosti z hlediska rozli­šování změn podstatných a nepodstatných (s. 143). Tato generální klauzule vychází z judikatury Soudního dvora EU, která ji dále konkretizuje v rámci čtyř modelových případů. Ty autor navrhuje označit za „skutkové podstaty“ (s. 143). Zatímco v současnosti jsou právě tyto skutkové podstaty zakotveny výslovně i v § 82 odst. 7 ZVZ, samotnou generální klauzuli – jak autor připomíná – zákon o veřejných zakázkách nezakotvuje (s. 143). Dle autorova přesvědčení by se přitom – tak jako např. klauzule v právu proti nekalé soutěži – i tato mohla aplikovat samostatně, aniž dojde současně k naplnění některé ze čtyř pojmenovaných skutkových podstat.

Pátá kapitola navazuje na kapitolu předchozí a pojednává o změnách v subjektech smlouvy na plnění veřejné zakázky. Výklad autor opět doplňuje judikaturou Soudního dvora EU a obdobně jako v předchozí kapitole for­mu­luje modelové případy (s. 199 a násl.). Právě tyto mode­lové případy, které se zabývají změnou dodavatele např. v případě přeměny společnosti a koupi závodu (s. 204) či insolvence (s. 205), mohou být zajímavé také z pohledu komercionalistiky. Dokládají prolínání specific­ké práv­ní úpravy v zákoně o veřejných zakázkách i s korporátním, případně insolvenčním právem.

Z hlediska formálního lze ocenit konečně také přehled­né shrnutí v závěru každé kapitoly, které usnadňuje orien­taci v hutném textu a práci s ním.

Publikace představuje přínos (nejen) pro obor soukromého práva. Její předností je především autorovo mezioborové zaměření, které zcela odpovídá současnému komplexnímu pojetí soukromého práva a současně také potřebám vysokoškolské pedagogiky, a to především pro­to, že mezioborové propojení poznatků se z pohledu následné právní praxe jeví stále naléhavější.

Můžete objednat ZDE.

¹ Ustanovení § 2 odst. 1 ObčZ hovoří o tom, že „každé ustanovení soukromého práva lze vykládat jenom ve shodě s Listinou základních práv a svobod a ústavním pořádkem vůbec, se zásadami, na nichž spočívá tento zákon, jakož i s trvalým zřetelem k hodnotám, které se tím chrání“. Výraz „každé ustanovení soukromého práva“ přitom zjevně přesahuje ustanovení občanského zákoníku, a tudíž bude zřejmě nutné vykládat v souladu se zásadami, na nichž stojí občanský zákoník, i řadu dalších ustanovení např. tzv. sektorových právních předpisů (např. právě zákon o veřejných zakázkách).

² Občanský zákoník po rekodifikaci výslovně o rovnosti smluvních stran nic nestanoví. Jeho tvůrci však uvádějí, že „mlčení o rovnosti neznamená, že si právo neuvědomuje možné zneužití postavení jedné ze stran“. Právě proto byla v občanském zákoníku zakotvena zásada ochrany slabší strany. K tomu srov. Eliáš, K. a kol. Občanské právo pro každého. Pohledem (nejen) tvůrců nového občanského zákoníku. 2., doplněné a aktualizované vydání. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2014.