Sankční následky neuveřejnění smlouvy v registru smluv

Obecně k zákonu o registru smluv 

Ačkoliv zákon č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv („zákon o registru smluv“ nebo „ZRS“),[1] představuje normu o pouhých deseti ustanoveních, je neustále skloňován nejen ze strany odborné veřejnosti. Pozornost je věnována zejména ustanovením vztahujícím se k určení povinných subjektů (§ 2 ZRS), k výjimkám z povinnosti uveřejnění (§ 3 ZRS) a rovněž ke způsobu provedení těchto výjimek, způsobu uveřejnění (§ 4 ZRS) a sankčním následkům (§ 6 a 7 ZRS).

Zákon o registru smluv je založen na tzv. principu autoregulace. Pomocí tohoto principu jsou strany smlouvy, která podléhá povinnosti uveřejnění, motivovány k tomu, aby řádně a včas smlouvu v registru smluv uveřejnily. V opačném případě ZRS počítá s uplatněním „sankčního mechanismu“ v podobě odložení účinnosti uzavřených smluv (§ 6 ZRS) a jejich následného zrušení (§ 7 ZRS), a to od jejich počátku, za předpokladu, že nedojde k jejich uveřejnění ani v dodatečné lhůtě tří měsíců od jejich uzavření.

Zákon o registru smluv se vyznačuje dělenou účinností. Jelikož ustanovení vztahující se k následku neuzavření smlouvy a zrušení smlouvy se uplatní až na smlouvy uzavřené od 1. 7. 2017 (včetně), bude letošní rok ve znamení změn pro řadu subjektů, na něž uveřejňovací povinnost v registru smluv dopadá. Počínaje tímto dnem dojde k odstartování tzv. „ostrého režimu“, kdy subjektům v důsledku nesplnění povinnosti smlouvu uveřejnit hrozí fatální občanskoprávní sankce. 

Povinné subjekty a rozsah publikovaných smluv

Podle ust. § 2 odst. 1 ZRS režimu uveřejnění podléhají všechny soukromoprávní smlouvy a vymezené veřejnoprávní smlouvy (smlouva o poskytnutí dotace nebo smlouva o návratné finanční pomoci). Povinnost uveřejnění se na tyto smlouvy vztahuje, pokud alespoň jednou ze smluvních stran je povinný subjekt – ty jsou taxativně vypočteny v § 2 odst. 1 ZRS, a zároveň se na takovou smlouvu nebo jednu ze smluvních stran nebude vztahovat žádná ze stanovených výjimek podle ZRS nebo jiného právního předpisu.

Mezi povinné subjekty ZRS řadí zejména veřejnoprávní subjekty, tj. státní a veřejnoprávní instituce a územní samosprávné celky, a dále i některé soukromoprávní nebo smíšené subjekty (např. státní a národní podniky, příspěvkové organizace, zdravotní pojišťovny). Z hlediska výkladu působí největší obtíže ust. § 2 odst. 1 písm. n) ZRS, zahrnující mezi povinné subjekty právnické osoby, u nichž je dána tzv. „většinová majetková účast“ státu nebo územního samosprávného celku. Podle některých publikovaných názorů se uvedené vztahuje na majetkovou účast přímou i prostřednictvím jiného subjektu. Při vymezení povinných subjektů pro účely ZRS lze u některých subjektů aplikovat již existující judikaturu k zákonu č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.[2]

V době tvorby tohoto článku je v Senátu projednávána novela zákona o registru smluv, senátní tisk č. 79, sněmovní tisk č. 699, jejímž původním účelem bylo zúžit vymezení povinných subjektů pouze o národní podniky (tedy o Budějovický Budvar, n. p.). Později ale byly k národnímu podniku přidány státní zkušebny a hlavně právnické osoby s majetkovou účastí státu nebo územního samosprávného celku, které mají průmyslovou nebo obchodní povahu, což je pojem zakázkového práva, který je využíván pro vynětí nedotovaných podnikajících subjektů vystupujících v konkurenčním prostředí z okruhu veřejných zadavatelů (a dle návrhu novely v zájmu zajištění rovných podmínek podnikajících konkurentů v hospodářské soutěži i z okruhu povinných subjektů v rámci ZRS).

(Dne 19. 4. 2017 senát novelu ZRS projednal a vrátil ji Poslanecké sněmovně s třemi zásadními pozměňovacími návrhy. Byly vypuštěny všechny sněmovnou schválené výjimky pro podnikající povinné subjekty průmyslové nebo obchodní povahy, zůstala jen výjimka pro národní podnik Budějovický Budvar. Další přijatý pozměňovací návrh má umožnit, aby smlouvy o nákupu léčiv a zdravotních pomůcek nabyly účinnosti již před jejich uveřejněním v registru smluv. Třetí senátem přijatou změnou je zrušení výjimky, podle níž Parlament, Kancelář prezidenta republiky a některé další ústavní orgány státu nemusely své smlouvy v registru smluv zveřejňovat. Výsledek projednávání je hodnocen jako zásadní rozšíření dopadu ZRS do podnikatelského prostředí – pozn. red.)

Výčet informací a smluv, jež se v registru smluv neuveřejňují, je obsažen v § 3 ZRS. Pro aplikaci výjimek je třeba rozlišovat dva režimy. ZRS jednak chrání konkrétní informace, které nelze ve smlouvě (ani v metadatech) uveřejnit na základě legislativy upravující svobodný přístup k informacím (§ 3 odst. 1 ZRS).[3] V takovém případě nedojde k uveřejnění pouze dané chráněné informace, ale dojde k uveřejnění zbytku smlouvy jako celku. Naproti tomu v případě, že se na smlouvu vztahuje výjimka podle § 3 odst. 2 ZRS, neuveřejní se smlouva jako celek, např. smlouva, u níž „výše hodnoty jejího předmětu“ je 50 000 Kč bez DPH či nižší [dle § 3 odst. 2 písm. i) ZRS].

Uveřejňovací povinnost nedopadá pouze na smlouvy jako takové, ale rovněž na jejich přílohy a součásti, pokud tvoří nedílnou část povinně uveřejňované smlouvy. Podle § 8 odst. 3 ZRS dopadá povinnost uveřejnění i na změny a dodatky ke smlouvám uzavřeným před účinností ZRS (a z logiky věci, byť to není v zákoně výslovně uvedeno, i na dodatky smluv uzavřených po účinnosti zákona, byť lze najít některé argumenty i pro opačný závěr). Pro posouzení, zda režimu uveřejnění podléhají konkrétní smlouvy, bude vždy nezbytné posoudit jejich povahu a vyhodnotit aplikovatelnost všech výjimek uvedených nejen v § 3 ZRS, ale v důsledku odkazu na informační právo i na všechny zvláštní zákony, které chrání určité informace. 

Podmínky a způsob plnění uveřejňovací povinnosti

Pro zajištění zákonné povinnosti představuje klíčový okamžik den, kdy smluvní strany danou smlouvu uzavírají. Podle ust. § 5 odst. 2 ZRS je nezbytné smlouvu uveřejnit v registru smluv bez zbytečného odkladu, nejpozději však do 30 dnů od jejího uzavření. Je důležité zdůraznit, že uzavřené smlouvy nabývají účinnosti nejdříve dnem jejich uveřejnění (§ 6 odst. 1 ZRS).[4] Určením okamžiku účinnosti smlouvy ZRS významně modifikuje smluvní volnost stran.

I když smluvní strana nebude povinným subjektem, musí být stále obezřetná v případech, v nichž druhá strana smlouvy je jedním z těchto subjektů. Povinnost uveřejnění dopadá totiž na obě smluvní strany stejným způsobem; ZRS nečiní žádný rozdíl ohledně toho, která ze stran se této povinnosti ujme (§ 5 odst. 2 ZRS). Za neuveřejnění smlouvy nesou tudíž obě smluvní strany stejnou odpovědnost, která se může projevit zrušením smlouvy od počátku (k němu více níže).

Vzhledem k této skutečnosti může v praxi docházet ke sporům, která ze smluvních stran tuto povinnost zajistí. Řešením této situace je, aby smluvní strany v rámci smluvních ujednání určily, která z nich smlouvu v registru smluv uveřejní. Takové smluvní ujednání je zároveň prevencí před duplicitním uveřejněním smlouvy v různých zněních.[5]

V případě, kdy povinný subjekt nebo druhá smluvní strana dospějí k závěru, že smlouva splňuje podmínky uveřejnění, mohou, resp. musí pro její uveřejnění využít formulář v prostředí Portálu veřejné správy, který vyplní, vloží do něj smlouvu v otevřeném strojově čitelném formátu[6] a následně jej zašlou do zvláštní datové schránky Ministerstva vnitra zřízené pro účely registru smluv. Publikovaná smlouva musí být zároveň doplněna o metadata, a to minimálně v rozsahu identifikace smluvních stran, vymezení předmětu smlouvy, ceny, a pokud ji smlouva neobsahuje, hodnoty předmětu smlouvy, lze-li ji určit, a data uzavření smlouvy (§ 5 odst. 5 ZRS).[7]

Z hlediska zajištění formálních požadavků na uveřejnění je třeba splnit požadavek písemného uzavření smlouvy. Tato povinnost se v současnosti vztahuje taktéž na smluvní ujednání, kde občanský zákoník nebo jiný právní předpis takovou formu právního ujednání nevyžadují. V projednávané novele ZRS, senátním tisku č. 79, je navrhována změna, která by umožnila uzavřít smlouvu, na niž dopadá povinnost uveřejnění, taktéž jiným způsobem, který umožňuje její uveřejnění prostřednictvím registru smluv.[8] (Tento návrh však byl při projednávání novely senátním plénem 19. 4. 2017 zamítnut – pozn. red.) 

Neúčinnost smlouvy před jejím uveřejněním podle ZRS

Prvotní sankcí podle § 6 ZRS je, že smlouva může nabýt účinnosti až poté, co je uveřejněna podle ZRS (resp. současně s uveřejněním). Uveřejněním smlouvy se přitom dle § 5 odst. 1 ZRS rozumí nejen uveřejnění samotné smlouvy, ale též řádné uveřejnění metadat a dodržení otevřeného strojově čitelného formátu. Současná verze § 6 ZRS stanovuje jako počátek účinnosti smlouvy až den jejího uveřejnění. Výjimku tvoří smlouvy uzavřené za účelem odvrácení nebo zmírnění bezprostředně hrozící újmy, která by vznikla v souvislosti s mimořádnou událostí ohrožující život, zdraví, majetek nebo životní prostředí. V rámci projednávané novely ZRS byly podávány návrhy na zmírnění této sankce pro některé části veřejného sektoru. (Viz výše – pozn. red.) 

Zrušení smlouvy

ZRS ve svém § 7 stanoví za neuveřejnění smlouvy v souladu s tímto zákonem sankci zrušení smlouvy od počátku, tedy de facto absolutní neplatnosti. Tato sankce nenastává ihned, avšak až po uplynutí tří měsíců ode dne, kdy byla smlouva uzavřena (přičemž uveřejňovací povinnost má být splněna do 30 dnů od uzavření smlouvy, tato lhůta je však sama o sobě imperfektní).

Zákonodárce zvolil sankci soukromoprávní proto, že se zdá být mnohem účinnější než případná sankce veřejnoprávní, spojená s vnější kontrolou, jejíž provádění by si nejspíše vynutilo vznik nového úřadu a výdaje pro státní rozpočet.

ZRS přitom přímo nezasahuje do materiálních a formálních podmínek pro uzavření smlouvy (a to na rozdíl od požadavků stanovených na formu smlouvy podle § 8 odst. 2 ZRS).

Sankce zrušení smlouvy od počátku podle ZRS nejblíže odpovídá absolutní neplatnosti podle o. z., která nastává též ex lege a přihlíží se k ní z úřední povinnosti, přičemž je stanovena k ochraně veřejného pořádku. Není však označena jako „absolutní neplatnost“ zřejmě z toho důvodu, že nastává až ex post, dodatečně – naopak, v případě absolutní neplatnosti bývá vada právního jednání typicky přítomna již od počátku. Zrušení smlouvy má za následek nevymahatelnost smluvního závazku, protože ten zanikl při zrušení smlouvy. Následně mohou strany veškerá plnění, která si již poskytly, požadovat zpět z titulu bezdůvodného obohacení.

Otázka náhrady škody bude přitom složitější. Povinnost zveřejnit smlouvu totiž tíží obě strany. Náhradu škody tak bude nejspíše možné žádat, jen pokud ve smlouvě jedna ze stran převezme povinnost zajistit zveřejnění smlouvy (a to podle § 2913 o. z. – povinnost k náhradě škody v důsledku porušení smluvní povinnosti). 

Beneficium nezrušení smlouvy

Jelikož ZRS do sebe vtahuje množství výjimek z povinnosti uveřejnění podle legislativy k právu na informace (jejichž rozsah je neustále konkretizován judikaturou) a sám stanoví výjimky další (viz výše), bylo by příliš tvrdé, aby případná pochybení při uveřejnění smlouvy v registru smluv spočívající v nesprávné aplikaci některé z výjimek měla nezvratně znamenat zrušení celé smlouvy. ZRS tak pro případ nesprávného částečného uveřejnění smlouvy poskytuje smluvním stranám beneficium v podobě možnosti zveřejnit v registru smluv opravu, a to do 30 dnů od dne, kdy se o chybě dozvěděly (§ 7 odst. 2 ZRS). Toto beneficium je podmíněno tím, že strana, která neúplnou smlouvu uveřejnila, tak činila v dobré víře. Beneficium proto nebude svědčit těm, kteří by svévolně extenzivně vykládali rozsah výjimek nebo např. nerespektovali judikaturou již vyjasněné otázky. Obdobně ZRS umožňuje stranám napravit chybu spočívající v nesprávném neuveřejnění metadat z důvodu ochrany obchodního tajemství (podle § 5 odst. 6). 

Postup při pochybnostech o určení povinného subjektu

Přesto, že ZRS vymezuje okruh povinných subjektů taxativně, nebude určení povinného subjektu vždy snadné. V praxi se mohou objevit případy, v nichž si smluvní strana nebude zcela jista, zda uzavírá smlouvu s povinným subjektem. Pro smluvní stranu, která má tudíž ohledně určení povinného subjektu pochybnosti, se jeví jako lepší řešení smlouvu v registru smluv přesto uveřejnit, neboť následky neuveřejnění smlouvy by nesla stejně jako případný povinný subjekt. ZRS totiž nápravu omylu v přesvědčení o tom, zda strana smlouvy je povinným subjektem či nikoliv, neumožňuje. I když nelze předem vyloučit, že by takovouto tvrdost zákona v hraničních případech s poukazem na princip právní jistoty a obecnou povinnost hledět na právní jednání spíše jako na platné než neplatné (podle § 574 o. z.) mohla překlenout judikatura. V tomto ohledu ale nelze než doporučit výraznou opatrnost a „preventivní“ uveřejňování smluv i v případě pochybností. 

Odlišnosti zrušení smlouvy podle ZRS od ostatních právních institutů

Pro ujasnění odlišností pojmu „zrušení smlouvy od počátku“ podle § 7 ZRS od ostatních institutů zasahujících do platnosti smluv bude třeba posoudit obecná ustanovení o. z. o právním jednání a jeho vadách, aby bylo možné vyvodit, jaké důsledky bude zrušení smlouvy od počátku mít. O. z. totiž upravuje instituty relativní a absolutní neplatnosti smlouvy (resp. právního jednání), její zdánlivosti, zrušení smlouvy a zrušení závazku ze smlouvy odlišně. 

Zdánlivost právního jednání

Nejzávažnější vadou právního jednání je jeho zdánlivost, „nicotnost“ či „non negotium“. Zdánlivost znamená, že se o právní jednání vůbec nejedná. Důvody zdánlivosti jsou stanoveny v § 551 a násl. o. z.; je jimi absence vůle jednající osoby, nedostatek vážnosti projevené vůle či nezhojitelná a dodatečně nevyjasněná neurčitost nebo nesrozumitelnost právního jednání. Ke zdánlivému právnímu jednání se podle § 554 o. z. vůbec nepřihlíží, obdobně pak o. z. na mnoha místech zvláštní části stanoví, že se k určitému jednání nepřihlíží; to je obecně vykládáno tak, že se ex lege jedná o zdánlivé právní jednání. Soud v rámci zajištění ochrany veřejného zájmu ke zdánlivosti právního jednání přihlíží z úřední povinnosti a bez časového omezení. Pokud již bylo podle zdánlivé smlouvy plněno, má strana, která plnila, právo žádat vydání bezdůvodného obohacení. Per analogiam k § 579 odst. 2 o. z. bude strana, která způsobila zdánlivost jednání, povinna nahradit druhé straně vzniklou škodu, pokud ta o důvodu zdánlivosti v okamžiku jednání nevěděla. 

Neplatnost právního jednání

Vedle zdánlivosti zná o. z. také institut neplatnosti právního jednání. Hlavní důvody neplatnosti jsou vymezeny v § 580 a násl. o. z. Je jimi situace, kdy právní jednání odporuje dobrým mravům nebo zákonu a smysl a účel zákona vyžaduje, aby bylo z těchto důvodů neplatné. O. z. rozeznává neplatnost relativní a neplatnost absolutní.

Podle § 586 o. z. platí, že pokud je neplatnost stanovena na ochranu zájmu určité osoby, může vznést námitku neplatnosti jen tato osoba. Takto je jako defaultní východisko vymezena neplatnost relativní; tou je promlčitelné právo určité osoby (typicky strany smluvního vztahu) namítat neplatnost právního jednání. Namítat neplatnost ovšem nemůže osoba, která neplatnost sama způsobila. Soud k této neplatnosti přihlédne pouze na návrh oprávněné strany. Pokud oprávněná osoba neplatnost právního jednání nenamítne, právní jednání je považováno za platné.

Naopak absolutní neplatnost je stanovena z důvodu ochrany veřejného zájmu, který přesahuje zájmy smluvních stran. Podle § 588 o. z. je absolutně neplatné to jednání, které se zjevně příčí dobrým mravům, anebo které odporuje zákonu a zjevně narušuje veřejný pořádek. Důvodem absolutní neplatnosti v o. z. je též nemožnost plnění od počátku. K absolutní neplatnosti soud přihlíží ex lege, a to bez časového omezení (nejedná se tedy o vadu právního jednání, která by byla zhojitelná časem – jakýmsi promlčením nebo prekluzí).

Pokud neplatnost stíhá jen určitou část právního jednání, potom v souladu s § 576 o. z. je neplatná pouze tato část, pokud lze předpokládat, že by k právnímu jednání došlo i bez neplatné části, rozpoznala-li by strana neplatnost včas. Současně je podle § 579 odst. 2 o. z. ten, kdo způsobil neplatnost právního jednání, povinen nahradit škodu straně, která o neplatnosti nevěděla. Pokud podle neplatné smlouvy již bylo plněno, má strana, která plnila, právo žádat zpět bezdůvodné obohacení. 

Zrušení smlouvy a zrušení závazku ze smlouvy podle o. z.

Ač se nejedná o vadné právní jednání, obdobnost lze nalézt i s institutem zrušení smlouvy, který je v o. z. obsažen ve „Všeobecných ustanoveních o závazcích“, a to v § 1793. V tomto ustanovení je systematicky řazeno v rubrice „Neúměrné zkrácení“ a jeho účelem je ochrana proti lichvářským praktikám, kdy zkrácená strana může požadovat zrušení smlouvy a navrácení všeho do původního stavu, ledaže jí druhá strana doplní, oč byla zkrácena. Podstatné je, že zrušení smlouvy z důvodu neúměrného zkrácení se musí poškozená strana u soudu dovolat formou žaloby nebo obranou proti žalobě, a to ve lhůtě jednoho roku od uzavření smlouvy (dle § 1795 o. z.). Ke zrušení smlouvy dochází ex tunc, veškerá plnění, která si strany již poskytly, mohou požadovat zpět z titulu bezdůvodného obohacení. Jak plyne z účelu ustanovení a ze skutečnosti, že ke zrušení smlouvy soud může přistoupit jen na návrh strany učiněný do jednoho roku od uzavření smlouvy, jedná se o zcela jiný typ zrušení smlouvy než podle ZRS.

Podle § 2000 o. z., který je řazen v rubrice „Výpověď“, závazek ze smlouvy může být zrušen soudem na návrh zavázané osoby s účinky ex nunc. Pro použitelnost tohoto nástroje je třeba, aby se jednalo o smlouvu na dobu určitou, která zavazuje člověka na dobu jeho života nebo na dobu delší než 10 let, a zároveň musí uplynout více než 10 let od účinnosti smlouvy. Nedochází ke zrušení smlouvy jako celku, ale pouze ke zrušení závazku ze smlouvy. Ani tento institut, který je svým označením obdobný označení sankce podle § 7 ZRS, se však ne­uplatní, protože jeho povaha, účel a účinky jsou zcela odlišné. 

Závěr

V článku byly společně se základními rysy zrušení smlouvy podle ZRS uvedeny také obdobné právní nástroje, které souvisejí s rušením smluv nebo závazků a jejich vadami. Dospěli jsme k závěru, že zrušení smlouvy podle § 7 ZRS je institutem sui generis, který nepřebírá známé instituty občanského práva a není možné jej podřadit pod žádný jiný doposud existující právní nástroj, byť svými faktickými následky má nejblíže k absolutní neplatnosti právního jednání.

Na závěr je třeba uvést, že podnikatelé se při své činnosti mohou potýkat s daleko rozsáhlejší škálou problémů, které nelze zahrnout do tohoto článku (např. ohledně vymezení přípustného rozsahu informací, které mohou být ve smlouvě „anonymizovány“, aniž by existovalo riziko sankčního následku podle ZRS, následků technických vad splnění uveřejňovací povinnosti[9] atd.). Z důvodu blížícího se „ostrého provozu“ a počátku účinnosti úpravy sankce zrušení smlouvy podle ZRS, která počíná 1. 7. 2017, je vhodné, aby povinné subjekty i podnikatelé, kteří poskytují dodávky zboží či služeb povinným subjektům, v rámci svých příprav zmapovali potenciální problémy a nastavili své vnitřní mechanismy pro plnění povinnosti uveřejňování smlouvy dle ZRS a případné řešení sankčních následků.

Vymezení skupin klientů a smluv, jichž se uveřejňování týká, jakož i sankční ustanovení ZRS mohou významně ovlivnit praxi podnikatelského sektoru, včetně rizika zneužívání této sankce k dosahování jiných cílů v oblasti kontraktace, konkurence a veřejných zakázek.