Rozhovor s novým předsedou Nejvyššího správního soudu JUDr. Michalem Mazancem. Mým mottem je cimrmanovské „Táhni a srůstej!“

publikováno: 02.01.2019

Dne 1. října 2018 se ujal funkce předsedy Nejvyššího správního soudu jeho dosavadní dlouholetý místopředseda JUDr. Michal Mazanec. Excelentní právník, který patří k nejuznávanějším odborníkům na správní právo, je řadu let také členem redakční rady Bulletinu advokacie, a tak jsme využili příležitosti a požádali nového šéfa NSS o krátký rozhovor, který vyšel v prosincovém čísle Bulletinu advokacie.

• Vážený pane doktore, ve funkci jste několik týdnů a předpokládáme, že od chvíle, kdy byla Vaše nominace v srpnu tohoto roku oznámena, jste se dosud nezastavil. Je to velký rozdíl od dosavadního „místopředsedování“? Co Vás aktuálně nejvíce zaměstnává?

Je to opravdu velký rozdíl, protože jako předseda soudu řídím také úseky, se kterými jsem doposud přicházel do styku jen občas nebo okrajově (např. činnost soudních kanceláří, personalistika nebo vydávání Sbírky rozhodnutí NSS).

Momentálně je časově a organizačně nejnáročnější agendou projekt „spanilých jízd“ po všech krajských soudech. Chci, aby soudci Nejvyššího správního soudu vyjížděli do krajů a setkávali se se svými kolegy ve vzájemných diskusích, slyšeli jejich náměty ke zlepšení práce i k případným nedostatkům, které jsme v našich vztazích v minulosti zaznamenali, aby se poznali s novými soudci a aby oni poznali nás. Slibuji si od toho ale také nápady k případným úpravám soudního řádu správního, protože přeci jen řízení „na kraji“ a u nejvyššího soudu se podstatně liší. Výstupy projektu by měly sloužit také k vytvoření věcných návrhů k úpravě zákona, které bych pak rád projednal s Ministerstvem spravedlnosti.

Ve vnitřním životě soudu je třeba zajistit spolehlivé fungování některých úseků, které jsou teď personálně oslabeny. 

• Před patnácti – šestnácti lety jste se podílel na revitalizaci správního soudnictví a jste hlavním autorem soudního řádu správního, který vlastně uvedl Nejvyšší správní soud v život. Co byste po těch patnácti letech fungování Nejvyššího správního soudu a plného správního soudnictví změnil nebo doplnil?

V první řadě musím říci, že soudní řád správní ve své podobě z roku 2002 byl kompromisním řešením, výslednicí zpravidla malé ochoty politiků aktivovat po deseti letech papírové ústavní existence Nejvyšší správní soud, přesvědčení některých členů vlády o potřebě takové aktivace, a zásahu Ústavního soudu, který průlomovým nálezem odstranil dřívější právní úpravu správního soudnictví v občanském soudním řádu. Dnes vnímám soudní řád správní jako minimalistický kompromis, ale z mého pohledu šlo o maximum, které tehdy mělo šanci projít vládou i parlamentem. Pečeť kompromisu nese soudní řád správní do současné doby. Jinak řečeno, v příznivější době bych koncipoval přeci jen velkorysejší soustavu správních soudů završenou Nejvyšším správním soudem, nikoli Nejvyšší správní soud jako jistý legislativní solitér bez organizační vazby na správní soudnictví u krajských soudů. Bohužel bylo zřejmé, že taková varianta by neprošla a reálnou hrozbou byla i změna Ústavy, která by Nejvyšší správní soud z Ústavy vypustila a správní justici „zastřešila“ Nejvyšším soudem. V příznivější situaci bych asi také víc precizoval některé procesní instituty a víc bych se zasazoval o vestavění procesních filtrů, které by omezily příliš vysoký počet kasačních stížností přicházejících k Nejvyššímu správnímu soudu; tento nárůst se dal dříve či později z historických zkušeností našich i cizích předpokládat. 

• Jak moc narůstá agenda krajských soudů a jak moc narůstá v posledních letech agenda NSS? Jak rychle se dnes dočkám rozsudku u krajského soudu a za jak dlouho se dočkám vyřízení své kasační stížnosti u NSS?

Počet nových věcí u Nejvyššího správního soudu stoupá v podstatě od roku 2010 a v posledních čtyřech nebo pěti letech už dost dramaticky, takže oproti stavu před osmi lety, kdy se počet kasačních stížností pohyboval někde nad 2 000 nových věcí ročně, v letošním roce očekáváme dokonce více než 4 000 nových věcí. U krajských soudů je situace obdobná, od roku 2010 (7 800 věcí) do roku 2017 (10 600 věcí) došlo také k rapidnímu nárůstu.

Délka řízení u krajského soudu je v jednotlivých krajích velmi proměnlivá – od zhruba devíti měsíců až do téměř dvou let. Průměrná délka řízení u Nejvyššího správního soudu se pohybuje mezi 150 a 200 dny, v posledních letech má v důsledku stoupajícího zatížení také stoupající tendenci. Rozptyl mezi jednotlivými soudními věcmi je ovšem velký.

• Databáze rozhodnutí na webových stránkách NSS má dnes přes 120 tisíc rozhodnutí. Jak se judikatura NSS během uplynulých 15 let vyvíjela? Dají se pojmenovat nějaké obecné trendy?

Velmi vysoké číslo 120 tisíc rozhodnutí, o kterém mluvíte, jsou počty rozhodnutí dostupných na našem webu; zahrnuje i rozhodnutí krajských soudů a některá procesní rozhodnutí, která ne vždy mají zásadní význam, ale jsou uveřejňována spíše z edukativních důvodů. Počty těch důležitějších rozhodnutí, do kterých je třeba počítat ta, ze kterých byla vytvořena právní věta a která plénum schválilo k publikaci ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, jsou o dva řády nižší. Teď v polovině listopadu jsme u sbírkového čísla 3 800. Dodávám, že jsou publikována rozhodnutí krajských soudů i soudu nejvyššího. Kritériem pro publikaci (o které rozhoduje plénum) je vždy kvalita rozhodnutí.

Řekl bych, že v současné době jsou častěji než dříve publikována rozhodnutí řešící otázky práva hmotného, zatímco v prvních letech existence Nejvyššího správního soudu judikatura precizovala především ustanovení procesní. Trochu neblaze se na přínosnosti a aktuálnosti sbírky podepisují podle mého názoru neustálé změny předpisů hmotného práva, takže soud v publikované judikatuře řeší mnohdy problémy, které mi připadají marginální a s krátkou „expirační dobou“. 

• Počet soudců, kteří k vám přišli z jiné právní profese, se už pomalu blíží polovině všech soudců NSS. Je nějaký rozdíl mezi tím, jak soudí soudci a jak „nesoudci“? A charakterizuje něco společného ty soudce NSS, kteří za sebou mají advokátní praxi?

Skutečně vážně jsem o této otázce přemýšlel, zaujala mě, ale vlastně nic překvapivého neřeknu: zodpovědně mám za to, že se z těch našich kolegů, kteří pracovali v jiné profesi, stali soudci velmi rychle; rozdíl proto nepozoruji, a to mám v senátu (výjimečně čtyřčlenném) soudce kariérního, bývalého soudce Ústavního soudu a bývalého advokáta. Je k tomu třeba ale dodat, že snad všichni kolegové, kteří přišli z advokacie, se neocitli v justici nějakým náhodným řízením osudu, ale dlouhodobě na takovou změnu profesní dráhy pomýšleli.

Kolegové, kteří začali svoji profesní dráhu v advokacii, mají určitě společného to, že v diskusích mezi soudci poskytují velmi cenný pohled v některých otázkách odborných, např. z korporátního či finančního práva nebo práva souvisejícího se státními regulacemi ekonomiky. Dokážou na věc nahlížet z obou stran právního vztahu a jejich pohled bývá někdy liberálnější. „Čistokrevný“ správní soudce přece jen leckdy nemá potřebnou znalost obchodního prostředí, která může být při rozhodování ku prospěchu. 

• Preferoval byste do budoucna spíše příchod soudců z justice, nebo z jiných právnických profesí?

U správního soudu – a záměrně říkám u správního soudu, protože u krajských správních soudů to podle mého platí také – by měl fungovat dobře namíchaný mix z kariérních soudců, správních úředníků, akademiků, advokátů i např. daňových poradců. Říká-li kolega Baxa, že jsme „tak trochu jiný soud“, vždycky si pod tím představím nejdříve náš „personální substrát“. Líbí se mi ty právní úpravy v cizině, které tuto potřebu reflektují stanovením mírné převahy kariérních soudců (např. tři soudci z pěti v senátu). Je to ovšem požadavek z pohledu dnešního pozitivního práva zřejmě až příliš revoluční, ačkoli v cizích právních řádech není u správních soudů nijak výjimečný. To je ovšem otázka na dlouhou diskusi, ve které bych ale zcela jistě hájil myšlenku zákonné úpravy statusu správního soudce odchylně od soudců profilujících soudních agend (civilní i trestní). 

• Stěžovatel u NSS musí být ze zákona zastoupen advokátem. Jak hodnotíte kvalitu podávaných kasačních stížností, a tedy kvalitu práce, kterou advokáti odvádějí? Zlepšili se za ta léta? Dá se říci, že za uplynulá léta kvalita kasačních stížností stoupá?

Tohle je také velmi zajímavá otázka, je to tak i tak. Uvědomuji si, že od dob samých počátků obnoveného správního soudnictví, tedy od roku 1992, ale platí to i pro období od roku 2003, se obsah podání ke správním soudům velmi proměnil. Nejprve advokáti – a je třeba přiznat, že společně s nimi i soudci – mnohdy tápali v tom, jak má vypadat žaloba a od roku 2003 i kasační stížnost, co má obsahovat, jak takové podání učlenit, jak formulovat petit a jakou dát podání formu. V současnosti vidím, že podání jsou v každém případě delší, protože argumentují (stále narůstající) judikaturou domácí i cizí. Kasační stížnost je tak v horších případech rozsáhlým telefonním seznamem všemožné judikatury přiléhavé i nepřiléhavé, bohužel někdy s minimem vlastního názoru či jakéhosi tvůrčího vnosu. Je to asi přirozený důsledek toho, že tisíce judikátů správních soudů publikovaných ve sbírce i nepublikovaných představují příliš velkou inspiraci. Na druhé straně jsou advokáti, kteří zřejmě mají zvláštní „buňky“ pro veřejné právo – jejich podání je pak radost číst. Obecně bych ale řekl, že úroveň kasačních stížností spíše stoupá, a z toho mám radost. 

• Ve funkci předsedy NSS bohužel strávíte jen tři roky a dva měsíce. To je oproti Vašemu předchůdci jen pětina času. Na které oblasti se chcete tedy prioritně zaměřit?

Mým mottem je cimrmanovské „Táhni a srůstej!“ Je zapotřebí táhnout Nejvyšší správní soud po cestě, kterou mu vymezuje Ústava a zákon, a to tak, aby někde nezapadl do výmolu. A to „srůstání“ znamená bližší vztah k práci našich kolegů u krajských soudů a pokud možno prosazování myšlenky samostatné soustavy správních soudů, jak je to obvyklé ve většině evropských zemí.

Ale vážně k meritu vaší otázky: všechny rozhodující změny ve fungování správních soudů včetně Nejvyššího, má-li k nim dojít, nelze provést jinak než změnou zákona, kterou má navrhnout vláda a schválit parlament. Vláda, parlament (i já) máme před sebou shodně přibližně tři roky práce. Po skončení volebního období přijde nový parlament a nová vláda a shodou okolností také nový předseda Nejvyššího správního soudu. Už kvůli tomu se proto musím omezit na prosazování toho, co lze za tyto tři roky stihnout. To platí pro mne, ne pro soud. Ten má výraznou historickou paměť a kvalitní myš­lenky bude uchovávat a uplatňovat i po oněch třech letech.

Já sám bych rád po věcné stránce především inicioval přípravu a přijetí zásadnější novely našeho procesního předpisu, která by umožnila správním soudům rozhodovat rychleji a efektivněji. Podaří-li se ještě posunout debatu orgánů veřejné moci směrem k úvahám o vzniku správního soudnictví jako samostatné soustavy, byl bych spokojen. 

• Děkujeme za rozhovor a přejeme mnoho úspěchů, pevné nervy a plné zdraví!

PhDr. IVANA CIHLÁŘOVÁ, JUDr. HANA RÝDLOVÁ