Povaha bodového systému podle zákona o silničním provozu ve světle aktuální judikatury

Když byl zákonem č. 411/2005 Sb. zaveden do úpravy zákona o silničním provozu (zák. č. 361/2000 Sb.) institut tzv. bodového hodnocení, tušil zákonodárce zřejmě jen z části, jaké problémy při jeho aplikaci budou vznikat.[1] 

Nepochybně si byl vědom toho, že s ohledem na povahu a důsledky záznamu bodů bude k jejich udělování vznesena námitka ne bis in idem, protože v důvodové zprávě ke zmíněné novele považoval za důležité zdůraznit, že: „Tyto body nejsou sankcí za přestupek nebo trestem za trestný čin, jsou pouze administrativním opatřením ohodnocujícím nebezpečnost spáchaného přestupku nebo trestného činu a registrujícím jeho spáchání. V praxi to znamená, že za spáchaný přestupek nebo trestný čin bude řidiči uložena sankce podle zákona o přestupcích, případně trest za spáchaný trestný čin a zároveň ještě, půjde-li o vybraný přestupek nebo trestný čin spadající do systému bodového hodnocení, mu bude zaznamenán stanovený počet bodů.“[2]

„Před závorkou“ je třeba připomenout, že první diskusi nevyvolala tato otázka, ale to, jaké povahy je záznam bodů do registru řidičů a jaké má trestněprávní konsekvence. Objevila se stanoviska, že je třeba na něj nahlížet jako na rozhodnutí v materiálním smyslu,[3] ale také právě opačná, tedy, že k pozbytí řidičského oprávnění dochází ex lege a písemné oznámení je pouhým sdělením, což znamená, že pokud by takový „vybodovaný“ řidič řídil motorové vozidlo, nemohl by být postihován za trestný čin maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání podle § 337 trestního zákoníku.[4] Dodejme, že otázka byla posléze vyřešena v rámci novely trestního zákoníku, zák. č. 330/2011 Sb., která upřesnila znění skutkové podstaty trestného činu maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání tak, že mařením výkonu rozhodnutí soudu či správního orgánu je i vykonávání činnosti, „pro kterou takové oprávnění pozbyl.“[5]

V této diskusi pochopitelně nemohla být otázka dvojího postihu za jeden skutek pominuta. Nikdo přitom nezpochybňoval konstrukci, podle níž ukládání bodů, zejména toho posledního, není trestem, a to bez ohledu na důsledek, tj. pozbytí řidičského oprávnění. Vycházelo se tu z formálního pojetí, tj. z toho, že k ukládání bodů a tzv. vybodování dochází ex lege a nikoli rozhodnutím, čímž byl odůvodňován závěr, že zásada ne bis in idem porušena není a případná předchozí rozhodnutí týkající se zákazu řízení nejsou nijak dotčena.[6]

K sankčnímu chápání bodového systému se od samého počátku a následně po řadu let stavěla odmítavě i judikatura, když se v rámci přezkoumávání rozhodnutí správních orgánů musela vyrovnávat s námitkou, že se o sankci jedná, a tudíž je dána překážka bis idem.

Jako hlavní argument bylo uváděno to, co obsahovala důvodová zpráva, tedy že body nejsou sankcí za přestupek nebo trestem za trestný čin, ale administrativním opatřením ohodnocujícím nebezpečnost spáchaného přestupku nebo trestného činu a registrujícím jeho spáchání.[7]

Nicméně lze nalézt i stanoviska, která svědčí o tom, že si soudy uvědomovaly problematičnost situace, kdy ve svých důsledcích fakticky neexistuje rozdíl mezi tím, je-li soudem či správním orgánem vyslovena sankce zákazu činnosti, nebo automatickou ztrátou oprávnění započtením posledního z 12 bodů, protože se tu nutně zasahuje do subjektivního veřejného práva. Tak se objevilo konstatování, že bodový systém má i represivní povahu, jindy se hovořilo o sankci sui generis, případně sankci sui generis za speciální recidivu, spočívající v opakovaném páchání přestupků, a dokonce i to, že jde o jistou formu trestu.[8] Ústavní soud se k povaze bodového systému vyslovil v souvislosti s posuzováním otázky, nedošlo-li v konkrétním případě k porušení zásady ne bis in idem, když konstatoval, že „Dvě vedle sebe stojící sankce nedovolující stěžovateli řídit motorové vozidlo mají své opodstatnění a ... není možno v nich shledávat porušení zásady ne bis in idem, jelikož byly uloženy za dvě různá protiprávní jednání (trestný čin řízení motorového vozidla bez řidičského oprávnění a dosažení bodové hranice za opakovaně páchané přestupky)“.[9] Problematičnost tohoto závěru však spočívá v tom, že uznání bodového systému jako sankce znamená, že by v důsledku toho řidič sice mohl být potrestán současně za trestný čin, resp. přestupek, ale pokud by mu již byla uložena sankce, nemohl by mu být pojmově uložen za totéž jednání ještě další trest v podobě bodů.

Zmínit je třeba i stanovisko, které k povaze bodového systému zaujal Evropský soud pro lidská práva, který dovodil, že toto opatření (tj. odebrání bodů za porušení dovolené rychlosti) je považováno za správní sankci, nespadající do trestní oblasti, a má charakter nejen profylaktický, ale také kárný a odstrašovací a rovná se tak vedlejšímu trestu.[10] Současně konstatoval úzkou souvislost mezi touto sankcí a sankcí uloženou v řízení před francouzským policejním soudem, z čehož učinil závěr, že stěžovatel měl možnost v soudním řízení vznést námitky proti tomu, že došlo ke spáchání deliktu, a vyhnul se tomu, zda odebrání bodů představuje překážku ne bis in idem.

Bodový systém je sankcí

Průlom, sice zásadní, nikoli však zřejmě ještě definitivní řešení všech otázek, přineslo v tomto směru usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 114/2014-55, jehož závěr lze shrnout tak, že záznam bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu je trestem podle článku 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a článku 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.[11]

Budiž řečeno, že Nejvyšší správní soud dovodil tento charakter záznamu, aniž by k tomu snesl vlastní nebo novou argumentaci. Více méně jen bez bližšího poukázal na tzv. kritéria Engel,[12] podle nichž Evropský soud pro lidská práva určuje, představuje-li dané opatření trest, a bez dalšího konstatoval, že záznam bodů tento charakter má.

Nepochybně si byl dobře vědom, že se tím otevírají dveře pro nezbytnost řešení řady souvisejících otázek. Předně se pozastavil nad tím, nenastává-li tu překážka bis idem a odpověděl zde záporně a nutno k tomu dodat, že nijak přesvědčivě. Především konstatoval, s odkazem na kauzu Malige, že se tu jedná o vedlejší, další trest, který však byl uložen ve stejném řízení, což je zásadně přípustné. Závažnější je ovšem druhá část argumentace, podle níž představuje pozbytí řidičského oprávnění na základě záznamu bodů v registru řidičů sankci za opakované páchání (různých) přestupků na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, tedy speciální recidivu se samostatnou skutkovou podstatou. Z toho pak podle něj plyne, že tu není dána totožnost skutku a nejde tudíž o trest za původní jednání a nejedná se tedy o opakovaný postih.

Proti této interpretaci lze namítat, že trestem se stává fakticky až záznam posledního, tedy dvanáctého bodu, protože až tím dochází k zásahu do práv osob, zatímco předchozí záznamy mají spíše charakter výchovný a profylaktický a nezakládají vůči řidiči žádnou povinnost. Zde lze nepochybně vycházet z toho, že body jsou ukládány za různé delikty. Protože však záznam bodů je vždy prováděn v návaznosti na pravomocně uloženou sankci za přestupek či disciplinární delikt, resp. trestný čin, pak právě u rozhodujícího posledního záznamu je totožnost skutku dána, vzhledem k tomu, že je činěn za stejné jednání jako uložený trest, a lze tu tedy vyslovit námitku dvojího postihu a jeho zákazu.[13]

Retroaktivita pozdější úpravy

Nejvyšší správní soud však řešil ještě další problém: je-li záznam bodu trestem, nakolik se zde má/musí uplatnit retroaktivita příznivější pozdější úpravy a naznačil též, že by se měla de lege ferenda výslovně uplatnit povinnost z moci úřední řidiči zaznamenání bodů oznamovat.

Není jistě třeba zvláště připomínat, že mezi výchozí principy v oblasti trestního práva i trestního práva správního patří ústavní princip nullum crimen, nullum crimen, nulla poena sine lege (článek 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod), jehož součástí je i zásada nullum crimen, nulla poena sine lege praevia, čili zákaz retroaktivity přísnějšího zákona.[14]

Právě o tuto zásadu se opřel Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého uvedeného přelomového usnesení. Odkázal zde na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Scoppola versus Itálie z roku 2009 k čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podle něhož „nesmí být uložen trest přísnější, než jaký bylo možno uložit v době spáchání trestného činu.“ Evropský soud přitom dovodil, že citované ustanovení nejenže zakazuje uložit trest přísnější, než jaký bylo možno uložit v době spáchání trestného činu, ale zároveň přikazuje v případě ukládání trestu retroaktivitu, je-li pro pachatele nová právní úprava příznivější.

Nejvyšší správní soud zdůraznil, že „zákaz retroaktivity spočívá v tom, že podle současné právní normy zásadně nenímožné posoudit lidské chování, právní skutečnosti či právní vztahy, jež se uskutečnily dříve, než právní norma nabyla účinnosti. Zákaz zpětné účinnosti právních norem vychází z principu, podle něhož každý musí mít možnost vědět, které jednání je zakázané, aby mohl být za porušení zákazu volán k odpovědnosti. Tento zákaz souvisí i s funkcí právních norem, které svým adresátům ukládají, jak se mají chovat po jejich účinnosti, a proto zásadně platí jen do budoucna.[15]

Na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 114/2014-55 již navázala judikatura správních soudů. Tak např. Krajským soudem v Brně byla řešena otázka, zda změna právní úpravy ve prospěch delikventa musí být vzata v potaz v rámci běžících řízení.[16] V posuzované věci bylo řešeno protiprávní jednání stěžovatelky, za něž se do 31. 7. 2011 zaznamenával jeden bod do registru řidičů, avšak od 1. 8. 2011 již takto specifikované typové jednání, jemuž by byly podřaditelné přestupky stěžovatelky, nebylo v příloze k zákonu o silničním provozu uvedeno a nebylo tak za ně možné provádět záznam bodů. Dne 1. 8. 2011 nabyl totiž účinnosti zákon č. 133/2011 Sb., jímž došlo mimo jiné též ke změně přílohy k zákonu o silničním provozu: Přehled jednání spočívajících v porušení vybraných povinností stanovených předpisy o provozu na pozemních komunikacích a počet bodů za tato jednání. Novela tak v konkrétní posuzované věci zavedla právní úpravu, která byla pro stěžovatelku v otázce zaznamenávaných bodů příznivější.[17]

Krajský soud dospěl k závěru, že správní orgán měl aplikovat novou, mírnější úpravu bodového hodnocení (nejpozději) ke dni vydání oznámení o dosažení dvanácti bodů, resp. ke dni provedení záznamu bodů.[18] V opačném případě, kdy správní orgán zaznamená jiný (vyšší) počet bodů, než který stanoví aktuální příloha zákona o silničním provozu, resp. pokud zaznamená body, které již v aktuální příloze zákona o silničním provozu nejsou k danému přestupku uvedeny, dopouští se nezákonného provedení konkrétního záznamu bodů, současně by se dopustil nezákonného rozhodnutí ve vztahu k závěru o dosažení hranice celkem 12 bodů řidiče. Není však zřejmé, jakou procesní formou bude aplikace mírnější právní úpravy provedena, zda tedy dojde k „umazání bodů“ správním rozhodnutím či jinou faktickou činností správního orgánu. Dosud nevyřešená je i otázka, kdy přesně tak bude správní orgán činit, zda až při zápisu bodů, kterými bude dosaženo potenciální hranice 12 bodů, či v jiném okamžiku, např. při nabytí účinnosti nové právní úpravy bodového hodnocení přestupků v dopravě.[19]

Nejasné je prozatím i to, zda a kdy by měl správní orgán informovat řidiče ex officio[20] o výši aktuálního bodového hodnocení, když současný zákon toto správnímu orgánu ukládá pouze při dosažení hranice 12 bodů, nikoliv však v jiných případech, což jsou otázky čekající zřejmě až na novelu silničního zákona. Autoři se však domnívají, že přepočet bodů dle aktuální právní úpravy by měl být prováděn z úřední povinnosti, a to analogicky dle ustanovení § 123c odst. 3 zákona neprodleně od změny právní úpravy bodového hodnocení s tím, že o výsledku správní orgán řidiče vyrozumí. Jakou formou (při absenci právní úpravy by tak mělo být učiněno, i s ohledem na požadavek právní jistoty, zřejmě rozhodnutím) a zda a kdy tak bude činěno, ukáže až praxe.

V další věci řešené brněnským Krajským soudem byla posuzována podobná otázka, když protiprávní jednání stěžovatele bylo dle přílohy zákona č. 361/2000 Sb. ohodnoceno třemi body, ale podle znění přílohy tohoto zákona od 1. 8. 2011 je totéž jednání ohodnoceno pouze dvěma body. Soud v posuzované věci opět dovodil, že je na místě, aby i v řízení o námitkách brojících proti dosažení 12 bodů byla zásada použití pro pachatele příznivějšího pozdějšího zákona zohledněna, a to „i v případě, že ke změně právní úpravy došlo až po právní moci rozhodnutí o přestupku, ovšem v době, kdy mu byly připisovány jednotlivé body až do dovršení 12 bodů, s nimiž je spojen trest spočívající v pozbytí řidičského oprávnění za protiprávní jednání“.[21] Došlo-li tak zmírnění postihu za jedno z protiprávních jednání, je pak nutné ke změně sankce přihlížet i později (po právní moci rozhodnutí o přestupku samotném), tj. při řešení otázky dosažení 12 bodů. V tomto směru bude třeba, aby správní orgán fakticky přepočítal a případně upravil celkový počet bodů, kterých řidič dosáhl, s ohledem na aktuální (mírnější) právní úpravu bodového hodnocení řidiče. Prakticky to znamená, že správní orgán bude muset vždy analyzovat aktuální právní úpravu u každého bodu a záznamu z celkových 12 či více bodů řidiče, a to dříve, než dle § 123c odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb. zašle řidiči oznámení o dosažení 12 bodů.[22]

Další otázkou, která před správními soudy stála, bylo, jak interpretovat přechodné ustanovení čl. II bodu 1. zákona č. 133/2011 Sb., podle něhož se při zaznamenávání bodů do bodového hodnocení za jednání spáchaná před účinností zákona č. 133/2011 Sb. postupuje podle dosavadního znění zákona o silničním provozu (tj. z pohledu bodového postihu mnoha pachatelů přestupků přísněji).[23] Jednoznačný závěr vyznívá tak, že s ohledem na pojetí bodů zaznamenávaných do registru řidičů jako trestu je třeba předmětné přechodné ustanovení vyložit tak, že se vztahuje pouze na procesní postup zaznamenávání bodů, nikoli na pravidla hmotněprávní, která vymezují počet bodů, jenž má být do registru řidičů zaznamenán.

Správní soudy se ve výše uvedených rozhodnutích však již nevyjádřily k otázce, kam až se uplatní zásada použití pozdějšího zákona ve prospěch pachatele, tedy ve kterých navazujících řízeních k ní má být přihlédnuto, zejména, zda tato zásada platí i pro přezkum správního rozhodnutích v soudním řízení správním. Nepochybně se však uplatní v případě, kdy bude správní rozhodnutí zrušeno a věc vrácena žalovanému.

Lze tak shrnout, že i na otázku počtu bodů, jaký se má zapsat do registru řidičů, je třeba aplikovat ústavní zásadu, že trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán; pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější. Dojde-li tedy ke změně právní úpravy ve prospěch delikventa, musí být tato změna v běžících, resp. dobíhajících správních řízeních vzata v potaz, a to včetně otázky zápisu bodů řidiče. Taková změna však není důvodem pro podání mimořádných opravných prostředků proti již pravomocným správním rozhodnutím o deliktech.

Jak patrno, otevírá aktuální judikatura široké pole pro možnost uplatnění námitek proti provedení záznamu bodů do registru řidičů ve smyslu § 123f zákona o silničním provozu. Takové námitky lze zřejmě podat nejen po vyrozumění o dosažení hranice 12 bodů, ale kdykoliv, po provedení záznamu jakékoliv bodové sankce. Pokud již nastala situace, že řidič v minulosti dosáhl v rozporu s aktuální judikaturou dvanácti bodů a pozbyl tak ve smyslu § 123c odst. 3 zákona řidičské oprávnění, bude zřejmě na místě zahájení přezkumného řízení a vydání deklaratorního rozhodnutí, že řidič daného počtu bodů nedosáhl a řidičského oprávnění tak nepozbyl.

Jakkoli tedy učinily soudy podstatný obrat v pojímání bodového systému, nicméně i tak zůstávají ještě stále spíše na „polovině cesty“, protože stranou jejich pozornosti zůstává požadavek, princip spravedlivého projednání, a lze doufat, že i ten dojde někdy v blízké budoucnosti naplnění. V praxi pak nebude zřejmě vyhnutí, než provést změnu právní úpravy.

Prvý autor, advokát v Praze, působí na UJEP v Ústí nad Labem a Vysoké škole finanční a správní Praha, druhý autor, soudce Okresního soudu v Ústí nad Labem, je vedoucím katedry práva a politologie Fakulty sociálně ekonomické UJEP v Ústí nad Labem.