Odvolání účastníkem správního řízení

Kdo je účastníkem řízení, vymezuje obecně § 27 a § 28 správního řádu a pro některá řízení zvláštní zákony. S ohledem na rozsah procesních práv jsou účastníci řízení členěni na hlavní a vedlejší,[1] s tím, že pokud jde o právo podávat odvolání, je v zásadě přiznáváno oběma skupinám, byť každému z nich přece jen s dalšími různými oprávněními, resp. omezeními.

Jistě není nutno obsáhleji argumentovat pro konstatování, že právo na odvolání je veřejným subjektivním právem a je zcela na účastníkovi řízení, zda jej využije čili nic.

To přirozeně neplatí pro případy, kdy zákon odvolání vylučuje, resp. nepřipouští. Tak je tomu např. u usnesení, která se jen poznamenávají do spisu podle § 76 odst. 5 správního řádu, zjevně pro jejich malý význam, a dále tam, kdy se zákonodárce rozhodl preferovat jiný zájem či účel. Tak zákon o vyvlastnění (zák. č. 184/2006 Sb.) vylučuje v § 23 odst. 2 podat odvolání proti rozhodnutí o zastavení řízení v případě, že dojde v průběhu řízení o získání práv k pozemku nebo stavbě k dohodě ohledně potřebných práv, což je dáno tím, že v těchto vztazích má zásadně přednost dohoda před autoritativním aktem. Naproti tomu dosti obtížně lze shledat důvody vyloučení odvolání proti rozhodnutí (dokonce i uložení pokuty), jak to stanoví § 66 zák. č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

Podat odvolání je právem, kterého se lze vzdát, nikoli ovšem a priori nebo obecně. Podle § 81 odst. 2 správního řádu tak lze učinit písemně nebo ústně do protokolu, což musí být protokolárně zachyceno. Na rozdíl od jiných podání není tak tedy možno učinit elektronicky s uznávaným elektronickým podpisem. Jaký důvod měl zákonodárce k tomuto omezení není zřejmé, a nelze vyloučit, že se tak stalo prostě nedopatřením. Mám za to, že by bylo na místě použít rozšiřující výklad, případně až analogii, která je možná, vzhledem k tomu, že je ku prospěchu účastníka řízení, a připustit i zde elektronickou formu podání.[2] Druhou zásadou je, že ten, kdo se tohoto práva vzdal po oznámení rozhodnutí, nemůže jej již využít. Tento projev je možno učinit všemi formami, které pro podání přicházejí v úvahu. Je samozřejmě zcela v dispozici účastníka řízení, zda se tohoto práva vzdá, a jeho projev nepodléhá schválení ze strany správního orgánu.[3]

Oba úkony jsou nezvratné, nicméně na druhé straně by se k nim nemohlo přihlížet a nebyly by účinné, např. prokáže-li se nedostatek svobodné vůle, nebo že účastník nebyl v potřebné míře poučen o následcích svého právního jednání či mu chyběla procesní způsobilost. Takové námitky se posuzují v rámci odvolacího řízení v souvislosti s řešením toho, bylo-li odvolání přípustné.[4]

Pojmově je nejjednodušší situace v řízeních, kde vystupuje pouze jeden účastník (např. u většiny správních deliktů nebo řízení o žádosti k činnostem podle § 9 atomového zákona) a tím, jak se jejich počet zvětšuje, narůstá potenciálně možnost komplikací. Tak např. v přestupkovém řízení mohou být současně až čtyři účastníci s plnými procesními právy, z nichž každý má přesně stanoveno, vůči které části rozhodnutí může úspěšně brojit: v plném rozsahu tak může učinit obviněný z přestupku, poškozený pouze ve věci náhrady škody, ten, jehož věc byla zabrána, toliko proti této části výroku atd. (§ 81 zákona o přestupcích).

Ještě o něco složitější může být z tohoto hlediska společné řízení, v jehož rámci dochází ke spojení různých řízení, k nimž je příslušný daný orgán za předpokladu, že se týkají téhož předmětu řízení nebo spolu jinak věcně souvisejí či se dotýkají týchž účastníků (§ 140 odst. 1 správního řádu). Zde se vydává jedno společné rozhodnutí a nabízí se otázka, zda se může každý z účastníků odvolat proti celému rozhodnutí, nebo jen proti té jeho části, která se ho týká. Mám za to, že odvolání lze vždy podat toliko proti té části rozhodnutí, která se týká hmotných práv toho kterého účastníka, bude-li však dotyčný zkrácen na svých procesních právech (např. nebude seznámen s podklady pro rozhodnutí), může brojit proti výroku vůbec.[5]

Něco jiného je, probíhá-li v řízení ohledně merita věci současně i několik dalších (např. o odmítnutí nahlížení do spisů, určení, že někdo je či není účastníkem řízení nebo o uložení pořádkové pokuty svědkovi, které se nedostavil). Odvolání tu může podat vždy jen ten, koho se konkrétní rozhodnutí týká, a nikoli účastník vlastního řízení. Pokud by odvolání podal, muselo by být po rozumu § 92 odst. 1 správního řádu zamítnuto jako nepřípustné, což platí i pro případ, že by tak učinil někdo, komu bylo rozhodnutí nebo usnesení oznámeno omylem.[6]

Obsahuje-li písemné vyhotovení rozhodnutí zřejmé nesprávnosti,[7] mohou být na požádání účastníka nebo z moci úřední opraveny usnesením, resp. pokud jde o výrok, opravným rozhodnutím (§ 70 správního řádu). K odvolání proti nim je legitimován pouze účastník, jehož právní sféra byla přímo dotčena, nikoli ten, kdo by byl dotčen toliko nepřímo či dokonce vůbec. Brojit však lze právě jen proti takové opravě a nikoli vůči původnímu aktu, který by musel být napaden samostatně, což má mimo jiné význam i pro případné podání žaloby u správního soudu, protože předpokladem k tomu je, že byly vyčerpány řádné opravné prostředky.[8]

Zásada, že odvolání může podat pouze účastník, není prolomena ani tam, kde jej podává někdo jiný, a to buď proto, že tak dotyčný učinit nemůže (např. nemůže samostatně jednat), nebo si zvolil zástupce na základě plné moci. Zde je totiž příslušný úkon činěn jeho jménem a nikoli toho, kdo jej fakticky realizuje. Speciální úpravu obsahuje v tomto směru § 81 odst. 1 zákona o přestupcích, který dává právo podat odvolání ve prospěch mladistvého jeho zákonnému zástupci a orgánu sociálně-právní ochrany dětí. Jde o jejich samostatné procesní právo, které mohou realizovat nezávisle na vůli obviněného z přestupku.

Podle § 34 odst. 2 správního řádu se písemnosti doručují toliko zástupci, ledaže by měl zastoupený něco osobně vykonat. Citované ustanovení výslovně zdůrazňuje, že doručení mandantovi nemá účinky pro běh lhůt za podmínky, že zákon nestanoví jinak. Řešení bude tedy jednoduché v případě, že bylo doručeno pouze zástupci nebo současně i zastoupenému. Lhůty pro podání opravného prostředku se tu odvíjejí od doručení prvému z nich.[9] Komplikovanější je odpověď na otázku, zda má vůbec nějaký význam, jestliže by bylo doručeno pouze zastoupenému, přičemž ten by se s obsahem rozhodnutí seznámil. Podle § 84 odst. 2 správního řádu se totiž nemůže neoznámení rozhodnutí dovolávat ten účastník řízení, který se s ním prokazatelně seznámil, což platí pro všechny účastníky řízení, nerozhodno s jakou šíří procesních práv.[10] Není ani podstatné, jak k seznámení došlo, zda např. vadným doručením, nahlédnutím do spisu nebo jiným způsobem. Přitom, jak patrno, jsou soudy nakloněné posuzovat takové situace spíše z pohledu stavu reálného a nikoli formálního a nelze vyloučit, že by zde pro běh lhůty k odvolání bylo za rozhodné považováno i takové doručení. Výjimkou by mohla být snad jen situace, kdyby v důsledku takového postupu bylo zasaženo do procesních práv účastníka řízení.

Odvolání může podat samozřejmě jen ten, jemuž byla udělena plná moc, a nikoli ten, kdo ji nemá vůbec nebo bývalý zástupce, tj. ten, lhůta jehož zmocnění již vypršela. Jakkoli by se snad mohlo na první pohled jevit, že jde o situaci zcela jasnou, přesvědčuje nás praxe, že tomu tak není. První problém je dán tím, že správní řád stanoví, jak má být zástupce ustavován, nikoli však zánik plné moci. Tuto mezeru je třeba překlenout analogií iuris a použít příslušná ustanovení občanského soudního řádu. Jestliže si tedy v konkrétním případě účastník jeden den zvolil zástupce a další den druhého, zaniklo ve smyslu § 28 odst. 3 zmocnění prvého a jeho úkony již nebudou relevantní. Pečlivě je třeba též posuzovat, jaká plná moc, rozumí se, v jakém rozsahu byla podána a na jakou dobu. Zvolený zástupce smí totiž činit úkony pouze v tom rozsahu, v jakém mu bylo zmocnění uděleno, a jen po dobu, kdy zmocnění trvá, což má samozřejmě význam pro to, zda může případně podat relevantně odvolání.[11]

Vraťme se k úvodní premise, že totiž odvolání může podat pouze účastník řízení. Posuzování toho, zda někdo
je/není účastníkem řízení se děje z pohledu materiálního a je záležitostí danou objektivně v tom smyslu, že jsou-li splněny zákonné podmínky, dotyčný se jím stává, a naopak. Z tohoto hlediska není důležité, je-li účastníkem toto postavení tvrzeno a správním orgánem popíráno, nebo jej naopak dovozuje správní orgán. Pokud správní orgán dospěje k závěru, že opomenutému účastníkovi je toto postavení odpíráno protiprávně, postačí, když s ním začne jednat, což může být realizováno již v řízení prvoinstančním a nemusí se vyčkávat až na řízení odvolací, přičemž není zásadní vadou, když ani nevydá usnesení, že někdo ve sporných případech účastníkem je a tudíž se přibírá k řízení, protože takovým postupem nedochází ke zkrácení práv účastníka.

Samostatné usnesení o tom, zda někdo je/není účastníkem v případech, že je to účastníkem tvrzeno (§ 28 odst. 1 správního řádu), se vydává jen ve sporných případech a nikoli tam, kde není nutno provádět rozsáhlejší výklad zákona či skutková zjištění. Bude-li podáno odvolání někým, o němž odvolací orgán „jednoduše“ dovodí, že účastníkem není, nemusí vydávat jednak rozhodnutí, že se účastenství nepřiznává, jednak že se odvolání jako nepřípustné zamítá, ale pouze druhé z nich. Ve složitějších případech, kdy je třeba provést zevrubnější posouzení, je řízení o této otázce vedeno v rámci řízení meritorního a při zachování vazeb na něj.[12]

Rozhodně však nepostačuje, s poukazem na procesní ekonomii, pouhé vyrozumění zdánlivého účastníka řízení s případným uvedením důvodů, že odvolání nemůže být akceptováno. Vydáním zamítavého rozhodnutí se totiž otevírá možnost k jeho přezkoumání soudem.[13] Toto řešení považuji za vhodnější nejen s ohledem na autoritu judikátu Ústavního soudu. Je totiž nutno si uvědomit, že jakkoli možnost podávat opravné prostředky sice nepatří expressis verbis mezi základní práva, na druhé straně mohou na ně mít přímý dopad, a to jak v oblasti hmotněprávní, tak i procesní.[14] Navíc je nutné brát v potaz ustanovení článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, garantující právo na soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí vydaného orgánem veřejné správy.

Z toho plyne, že i ten, kdo se domnívá, že byl správním orgánem opomenut, má právo podat odvolání, resp. rozklad. Orgán II. instance se jím musí zabývat, tak jako u jiných účastníků. Dojde-li k závěru, že dotyčný byl opomenut po právu, zamítne odvolání jako nepřípustné, aniž by se současně zabýval jeho obsahem. Zpochybňovaný účastník se ovšem může proti tomu bránit žalobou s tím, že soudy se tu opět zabývají jen tím, zda mu náleží příslušné procesní postavení čili nic.[15]

Na druhé straně může nastat situace, kdy je s někým jako s účastníkem jednáno, aniž by mu takové postavení náleželo, což může vyplout na povrch až v odvolacím řízení. To, že se tak stalo a těmto osobám byla zpočátku přiznána příslušná procesní práva, byly vyrozuměny o výsledku řízení a oznámeno jim formálně bezvadné rozhodnutí, na věci nic nemění a jejich odvolání musí být jako nepřípustné zamítnuto.

Mezi zcela zásadní otázky využití práva na odvolání náleží dodržení zákonných odvolacích lhůt. Obecně je to 15 dní ode dne oznámení rozhodnutí, zvláštní zákon ji může stanovit delší či kratší (např. podle § 154 odst. 1 zák. č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů, lze rozhodnutí orgánu nemocenského pojištění o ukončení dočasné pracovní neschopnosti nebo potřeby ošetřování napadnout odvoláním do tří dnů ode dne, kdy rozhodnutí bylo oznámeno).

Neoznámení rozhodnutí tzv. hlavnímu účastníku řízení (§ 27 odst. 1 správního řádu) má za následek, že takové rozhodnutí by vůbec nenabylo právní moci. Je třeba ovšem dodat, že tato zásada platí jen pro konkrétní řízení a nikoli řízení další, které na něj případně navazuje, nicméně toto již představuje další, samostatné řízení.[16] Jinak je tomu ohledně účastníků vedlejších, kde ten, jemuž nebylo oznámeno, může brojit proti rozhodnutí v subjektivní lhůtě 30 dnů plynoucí ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, která byla předmětem řízení, dozvěděl, nejpozději však v objektivní lhůtě jednoho roku, kdy bylo oznámení učiněno poslednímu z účastníků, jímž bylo učiněno (§ 84 odst. 1 správního řádu). Jak patrno usiluje zde zákon o vybalancování ochrany veřejných subjektivních práv s požadavky právní jistoty, a jak plyne z odst. 4 § 84 správního řádu, také práv nabytých v dobré víře.

Je třeba zdůraznit, že tento režim platí nejen pro případ, kdy s dotyčným bylo jako s účastníkem jednáno, ale „pouze“ mu nebylo doručeno, tak ohledně opomenutého účastníka, s nímž nebylo jednáno vůbec, jehož postavení nelze analogicky klást na úroveň účastníka esenciálního a tvrdost prekluze práva podat odvolání dopadá tedy i na něj. Požadavek právní jistoty zde tedy má přednost vůči zákonnosti ve formálním slova smyslu.[17] Dodejme, že mezi oběma zásadami není rozpor, a to tím spíše, že právní jistota přispívá k naplnění principu zákonnosti. K tomu dlužno dodat, že se zde prosazuje zásada „vigilantibus leges sunt scriptae“ ovládající správní řízení.

Na druhé straně jsou mezi oběma zmíněnými účastníky rozdíly shledávány, a to při posuzování práv opomenutého účastníka a ostatních účastníků, kteří jsou ohledně svých práv v dobré víře (§ 84 odst. 3 správního řádu). Opomenutý účastník totiž neměl v předchozím řízení možnost realizovat svoje procesní práva, takže by v odvolacím řízení měla mít ochrana dobré víry prioritu v těch případech, že i kdyby opomenutý účastník se řízení zúčastnil, na výsledku by to beztak nic nezměnilo, či jeho úkony mají pouze šikanózní povahu, aniž by skutečně směřovaly k ochraně jeho práv. Zásadně však nelze připustit, aby veškeré nároky opomenutých účastníků byly a limine odmítány, právě s odkazem na dobrou víru jiných účastníků v pravomocné rozhodnutí.[18] Posouzení konkurujících zájmů a hodnot a konečný verdikt správního orgánu není tedy dán a priori, ale je věcí správního uvážení, při němž musí být respektovány požadavky, které jsou na diskreci kladeny. 

Autor je pedagogem Vysoké školy finanční a správní Praha a Fakulty sociálně-ekonomické UJEP Ústí nad Labem.