Nejvyšší správní soud: Rozsah zastoupení ustanoveným advokátem v soudním řízení správním
publikováno: 05.11.2018
Jestliže byl advokát ustanoven Nejvyšším správním soudem pro řízení o kasační stížnosti, nevztahuje se toto zastoupení na další řízení před krajským soudem, bylo-li jeho rozhodnutí Nejvyšším správním soudem zrušeno a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2018, č. j. 8 As 167/2017-58
K věci:
Žalobce podal žalobu u Městského soudu v Praze, který zastavil řízení pro nezaplacení soudního poplatku. Proti tomuto usnesení se žalobce bránil kasační stížností, s níž spojil též návrh na ustanovení zástupce. Tomuto návrhu Nejvyšší správní soud vyhověl a usnesením žalobci ustanovil zástupcem advokáta „pro řízení o kasační stížnosti“. Následně Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 20. 12. 2016, č. j. 8 As 54/2016-71, usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Městský soud v dalším řízení znovu vyzval žalobce k zaplacení soudního poplatku za žalobu, přičemž usnesení zaslal do datové schránky advokáta, kterého Nejvyšší správní soud žalobci ustanovil pro řízení o kasační stížnosti. Advokát městskému soudu sdělil, že byl ustanoven pouze pro řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem, které již skončilo, čímž skončila i jeho činnost zástupce, a požádal, aby městský soud doručoval přímo žalobci. Městský soud v reakci na toto sdělení advokátovi vysvětlil, že dle judikatury advokát ustanovený v řízení o kasační stížnosti zastupuje účastníka i v dalším řízení o žalobě před krajským soudem. Proto městský soud opět zaslal výzvu k zaplacení soudního poplatku advokátovi. Soudní poplatek nebyl zaplacen. Městský soud tedy řízení o žalobě opět zastavil pro nezaplacení soudního poplatku usnesením, jež doručil pouze advokátovi.
Proti shora popsanému usnesení se žalobce (stěžovatel) bránil další kasační stížností, v níž opětovně žádal o ustanovení zástupce, a to téhož, který mu byl v předchozím řízení ustanoven.
Osmý senát se při předběžném posouzení kasační stížnosti zabýval otázkou, zda za předpokladu, že v předchozím řízení o první kasační stížnosti ustanovil stěžovateli zástupce a toto ustanovení omezil jen „pro řízení o kasační stížnosti“, trvá toto zastoupení i poté, co bylo na základě důvodné kasační stížnosti usnesení městského soudu zrušeno a věc mu vrácena k dalšímu řízení, nebo zda zastupování ustanoveným zástupcem skončilo okamžikem právní moci rozsudku kasačního soudu, pro jehož řízení byl ustanoven.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2010, č. j. 4 Azs 6/2010-42, č. 2081/2010 Sb. NSS, na nějž poukázal i městský soud, je třeba trvat na oprávnění advokáta ustanoveného v řízení o kasační stížnosti zastupovat účastníka i v dalším řízení o žalobě před krajským soudem poté, co bylo rozhodnutí krajského soudu zrušeno. Tento závěr však čtvrtý senát přijal za účinnosti soudního řádu správního ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 303/2011 Sb. Podle právní úpravy v době před 1. 1. 2012 pokud účastník (stěžovatel) napadal rozhodnutí krajského soudu kasační stížností, rozhodoval o ustanovení zástupce i pro řízení o kasační stížnosti krajský soud. Tak tomu bylo i v odkazované věci řešené čtvrtým senátem.
Z uvedených závěrů čtvrtého senátu vycházejí některé senáty Nejvyššího správního soudu i po 1. 1. 2012, tedy za účinnosti novelizovaného soudního řádu správního (po zrušení § 108 s. ř. s.). Zastávají stejný názor, totiž že zástupce ustanovený výslovně jen „pro řízení o kasační stížnosti“ zastupuje účastníka řízení i v dalším řízení před krajským soudem, pokud bylo rozhodnutí napadené kasační stížností zrušeno a věc vrácena soudu k dalšímu řízení (takto např. věci vedené pod sp. zn. 5 Ads 256/2015, 4 Ads 119/2012 nebo 6 As 65/2016). Ve všech právě uvedených případech byl stěžovateli usnesením Nejvyššího správního soudu ustanoven advokát výslovně „pro řízení o kasační stížnosti“.
Osmý senát však zastává názor, že pokud ustanovil stěžovateli zástupcem advokáta výslovně jen „pro řízení o kasační stížnosti“, toto zastoupení končí okamžikem právní moci rozhodnutí, jímž se řízení u Nejvyššího správního soudu končí. Na rozdíl od řízení o kasační stížnosti totiž pro řízení o žalobě před krajským soudem soudní řád správní povinné zastoupení advokátem nestanoví. V řadě případů se nejedná o skutkově a právně složité věci. Není proto důvod, aby v řízení před krajským soudem pokračovalo zastoupení advokátem (jeho činnosti není nezbytně třeba k ochraně práv účastníka). Ten se v těchto situacích stane v podstatě pouze jakýmsi formálním „styčným bodem“ mezi krajským soudem a účastníkem, aniž by odborná pomoc v řízení o žalobě byla potřebná.
Názor zastávaný osmým senátem je ostatně v souladu s tím, co účastník (stejně jako krajský soud) na první pohled pozná z výroku usnesení o ustanovení zástupce. Je-li advokát ustanoven „pro řízení o kasační stížnosti“, je tím nepochybně vyjádřen úmysl Nejvyššího správního soudu, aby tento advokát vystupoval pouze a jen v řízení o kasační stížnosti. Takto formulovaný výrok je jasný, určitý a srozumitelný.
Uplatní-li účastník požadavek na ustanovení zástupce i v řízení před krajským soudem (poté, co jeho rozhodnutí bylo zrušeno a věc vrácena), krajský soud zváží splnění všech zákonných podmínek vyplývajících z § 35 odst. 9 s. ř. s. Zhodnotí, zda z tohoto pohledu účastník skutečně zastoupení potřebuje a zda také zákonné podmínky pro ustanovení zástupce splňuje.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že zastoupení advokátem, kterého Nejvyšší správní soud ustanovil pro řízení o kasační stížnosti, je omezeno jen na řízení před Nejvyšším správním soudem. V dalším řízení před krajským soudem, zrušil-li Nejvyšší správní soud jeho rozhodnutí a věc mu vrátil, takové zastoupení netrvá (§ 35 odst. 9 s. ř. s.).
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu věc vrátil k projednání a rozhodnutí čtvrtému senátu.
Z odůvodnění:
Podle § 17 odst. 1 s. ř. s. dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. V nynější věci je evidentní, že osmý senát má názor odlišný od názoru, k němuž dospěl Nejvyšší správní soud za účinnosti současné úpravy soudního řádu správního např. v rozsudcích ze dne 7. 4. 2016, č. j. 5 Ads 256/2015-27, ze dne 17. 1. 2013, č. j. 4 Ads 119/2012-32, ze dne 20. 9. 2016, č. j. 6 As 65/2016-31. Podle osmého senátu zastoupení advokátem ustanoveným pro řízení o kasační stížnosti nepřechází v případě zrušení rozhodnutí krajského soudu zpět do řízení před krajským soudem. Podle citovaných rozsudků čtvrtého, pátého a šestého senátu naopak advokát ustanovený v řízení o kasační stížnosti zastupuje účastníka i v dalším řízení o žalobě před krajským soudem poté, co bylo rozhodnutí krajského soudu zrušeno (v tomto tyto rozsudky bez dalšího přebírají závěry staršího rozsudku č. j. 4 Azs 6/2010-42).
Rozšířený senát podotýká, že v určitém napětí s rozsudky v právě uvedených věcech sp. zn. 5 Ads 256/2015, 4 Ads 119/2012 a 6 As 65/2016 jsou též usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 3. 2016, č. j. Aprk 11/2016-116, z téhož dne, č. j. Aprk 8/2016-108, ze dne 17. 3. 2016, č. j. Aprk 13/2016-116, bod 17, z téhož dne, č. j. Aprk 7/2016-113, bod 16, resp. ze dne 19. 4. 2016, č. j. Aprk 16/2016-111, bod 13. Ty všechny naopak mechanickou aplikaci závěrů rozsudku č. j. 4 Azs 6/2010-42 shodně odmítají: „[N]utno konstatovat, že zákon takový postup neupravuje; nelze jej proto uplatňovat bez dalšího automaticky, a to zejména v případech, kdy žalobce sám projeví vůli jednat před soudem bez zástupce. Je proto nutné vždy respektovat okolnosti konkrétního případu.“
Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
Veškerá dosavadní judikatura, která má za to, že zastupování advokátem ustanoveným jen pro řízení o kasační stížnosti trvá i v dalším řízení před krajským soudem, bylo-li jeho rozhodnutí zrušeno a věc mu vrácena, bez další argumentace vychází z rozsudku č. j. 4 Azs 6/2010-42. Uvedený judikát však byl přijat ve vztahu k odlišné procesní úpravě. V době před 1. 1. 2012 totiž prováděl přípravné úkony související s podáním kasační stížnosti, včetně případného ustanovení advokáta pro řízení o kasační stížnosti, krajský soud (srov. § 108 s. ř. s. ve znění účinném do 31. 12. 2011). Otázka, kterou klade rozšířenému senátu osmý senát, totiž zda východiska rozsudku č. j. 4 Azs 6/2010-42 bez dalšího platí i po 1. 1. 2012, je tedy zcela namístě.
Podle § 35 odst. 9 věty poslední s. ř. s. ve znění účinném od 15. 8. 2017 „[z]ástupce ustanovený v řízení před krajským soudem, je-li jím advokát, zastupuje navrhovatele i v řízení o kasační stížnosti“. Tato poslední věta se dostala původně do § 35 odst. 8 s. ř. s. na základě „velké“ novely soudního řádu správního, provedené zákonem č. 303/2011 Sb. Zákonodárce touto větou toliko deklaroval pravidlo, které již předtím beztak ze soudního řádu správního plynulo (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2007, č. j. 1 Afs 120/2006-117, č. 1460/2008 Sb. NSS, dle něhož, ustanovil-li v řízení o žalobě krajský soud účastníku řízení zástupcem advokáta, byl takto ustanovený advokát oprávněn v zastoupení účastníka řízení také podat kasační stížnost a zastupovat jej i v řízení o kasační stížnosti).
Rozšířený senát zvážil, nakolik argumentace v usnesení č. j. 1 Afs 120/2006-117 dopadá na situaci opačnou, totiž zda zastoupení advokátem ustanoveným podle § 35 odst. 9 s. ř. s. pro řízení před Nejvyšším správním soudem automaticky přechází do dalšího řízení o žalobě, následujícího po zrušení původního rozsudku krajského soudu. Z dále uvedených důvodů je evidentní, že logika citovaného usnesení rozšířeného senátu se na tuto opačnou situaci neuplatní.
Zcela klíčový pro posouzení nyní předložené otázky je § 105 odst. 2 s. ř. s., který zakládá povinnost zastoupení stěžovatele advokátem (s výjimkami dále v tomto ustanovení uvedenými). Byl-li tedy žalobci (navrhovateli) krajským soudem ustanoven zástupce – advokát, je nabíledni, že byly splněny obě podmínky vyžadované § 35 odst. 9 s. ř. s. pro ustanovení zástupce soudem – byly tedy dány předpoklady, aby byl žalobce (navrhovatel) osvobozen od soudních poplatků, a současně zastoupení bylo nezbytně třeba k ochraně jeho práv. Nezbytnost zastoupení advokátem v řízení před Nejvyšším správním soudem je díky § 105 odst. 2 s. ř. s. dána bez dalšího pro každého, kdo nemá vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Jinak řečeno, bylo-li zastoupení advokátem nezbytné v řízení před krajským soudem, tím spíše je nezbytné v řízení před Nejvyšším správním soudem, neboť tam tuto „nezbytnost“ normuje přímo zákon.
Uvedená logika však neplatí směrem opačným. Byl-li advokát ustanoven pro řízení před Nejvyšším správním soudem, vůbec z toho neplyne, že by jeho zastoupení vždy bylo nezbytně třeba k ochraně práv účastníka v řízení před krajským soudem. Běžně se totiž stává, že účastník sice nemá vysokoškolské právnické vzdělání, ve své vlastní věci se však orientuje dobře, ať již s ohledem na své dobré znalosti v oblasti práva, nebo s ohledem na jednoduchost celé věci. Protože v řízení před krajským soudem není zastoupení advokátem povinné, neplatí ani nezbytnost pro ochranu práv ve smyslu § 35 odst. 9 s. ř. s.
Z uvedeného plyne, že automatický přechod advokáta ustanoveného Nejvyšším správním soudem do řízení před krajským soudem poté, co Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu zrušil, by v obecné rovině negovalo druhou podmínku § 35 odst. 9 s. ř. s., totiž že je ustanovení a zastoupení advokátem nezbytně třeba k ochraně práv navrhovatele.
Neuplatní se tu ani argumentace procesně-ekonomickým aspektem celého problému, jak ji zvažoval rozšířený senát v usnesení č. j. 1 Afs 120/2006-117. Rozhodování Nejvyššího správního soudu o ustanovení advokáta poté, co ho již pro řízení před krajským soudem ustanovil krajský soud, by vskutku bylo zbytečné a nesmyslné (proto ostatně bylo vyneseno citované usnesení rozšířeného senátu, resp. bylo posléze přijato stávající znění § 35 odst. 9 poslední věty s. ř. s.). Naproti tomu automatický přechod advokáta ustanoveného pro řízení před Nejvyšším správním soudem do řízení před krajským soudem po zrušení rozhodnutí krajského soudu by byl neefektivní a nerozumný. Nutil by účastníka být zastoupen i tam, kde by to nebylo nezbytně třeba k ochraně jeho práv (viz dikce § 35 odst. 9 s. ř. s.). Pokud snad bude po zrušení rozhodnutí krajského soudu třeba zastupování advokátem též v řízení před krajským soudem, měl by o tom postupem dle § 35 odst. 9 s. ř. s. rozhodnout sám krajský soud.
Rozšířený senát jen pro pořádek dodává, že pokud advokáta ustanoví pro řízení o žalobě krajský soud a tento advokát v souladu s § 35 odst. 9 poslední větou s. ř. s. přejde i do řízení o kasační stížnosti, stejný advokát samozřejmě zastupuje účastníka i v opětovném řízení před krajským soudem poté, co Nejvyšší správní soud zrušil první rozhodnutí krajského soudu.
Zastoupení advokátem, kterého Nejvyšší správní soud ustanovil pro řízení o kasační stížnosti, je omezeno jen na řízení před Nejvyšším správním soudem. V dalším řízení před krajským soudem, zrušil-li Nejvyšší správní soud jeho rozhodnutí a věc mu vrátil, takové zastoupení netrvá (§ 35 odst. 9 s. ř. s.).
Komentář:
Komentované rozhodnutí se zabývá problematikou ustanovení zástupce (z řad advokátů) pro určitý úsek řízení, a to pro řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem. Otázka, kterou řešil Nejvyšší správní soud, se dotýkala toho, zda je takto ustanovený zástupce oprávněn účastníka zastupovat i v řízení před krajským soudem, navazujícím po zrušení rozhodnutí krajského soudu.
Podle § 35 odst. 9 poslední věty s. ř. s. zástupce ustanovený v řízení před krajským soudem, je-li jím advokát, zastupuje navrhovatele i v řízení o kasační stížnosti. Je tedy zjevné, že zákon řeší pouze ten případ, kdy je ustanoven zástupce účastníkovi před krajským soudem – takové zastoupení se vztahuje i na řízení o kasační stížnosti. Na opačnou otázku – tedy zda se zastoupení vzniklé ustanovením soudem pro účely řízení o kasační stížnosti vztahuje i na řízení před krajským soudem, kam může být věc vrácena k dalšímu projednání – se rozšířený senát snažil hledat odpověď.
Tato otázka již byla vyřešena, ale rozšířený senát se v komentovaném rozhodnutí odchýlil od doposud zastávané praxe, navázané především na rozhodnutí č. j. 4 Azs 6/2010-42, která byla následována i poté, co byl od 1. 1. 2012 novelou částečně změněn text zákona: „Nejvyšší správní soud dospěl po zvážení dané procesní situace k právnímu názoru, že i v tomto případě je třeba trvat na oprávnění advokáta ustanoveného v řízení o kasační stížnosti zastupovat účastníka i v dalším řízení o žalobě před krajským soudem poté, co bylo rozhodnutí krajského soudu Nejvyšším správním soudem zrušeno. Především je v návaznosti na výše uvedené usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu třeba poukázat na skutečnost, že se i v případě dalšího řízení před krajským soudem po zrušení jeho původního rozsudku Nejvyšším správním soudem pojmově jedná o tutéž ,soudní věc‘. Jako při výše citovaném odůvodnění rozšířeného senátu, i zde je třeba upřednostnit extenzivní pojetí právního pojmu ,řízení‘, vycházející z toho, že řízení se nevede o jednom konkrétním ,podání‘ (žalobě či kasační stížnosti), ale o ,soudní věci‘, přičemž ,věc‘ je táž v řízení o žalobě, řízení o kasační stížnosti, jakož i případném dalším řízení o žalobě před krajským soudem po zrušení původního (příp. rovněž tak v pořadí druhého, třetího či dalšího) rozsudku kasačním soudem.“
Komentované rozhodnutí je tedy odklonem od dosavadní praxe. Argumentace rozšířeného senátu se opírá zejména o to, že podle účinné úpravy je ustanovení zástupcem možné pouze v nezbytně nutných případech, a jeho rozšiřování je tak nepřípustné; pokud by nezbytnost ustanovení zástupce byla splněna i v novém řízení před krajským soudem, musel by zřejmě krajský soud zástupce ustanovit sám.
Je zajímavé, že právní nauka správnost závěrů obsažených v rozhodnutích č. j. 4 Azs 6/2010-42 a 1 Afs 120/2006-117 ani po 1. 1. 2012 nezpochybňovala, naopak je uváděla jako použitelné (srov. L. Vaško: Judikatura Nejvyššího správního soudu: Zastupování účastníků řízení, Soudní rozhledy č. 9/2011, str. 317; L. Jemelka, M. Podhrázký, P. Vetešník, J. Zavřelová, D. Bohadlo, P. Šuránek: Soudní řád správní, Komentář, 1. vydání, C. H. Beck, Praha 2013, str. 221-247; T. Blažek, J. Jirásek, P. Molek, P. Pospíšil, V. Sochorová, P. Šebek: Soudní řád správní – online komentář, 3. aktualizace, C. H. Beck, Praha 2016, komentář k § 35 s. ř. s.).
Rozhodnutí zpracovali JUDr. EVA DOBROVOLNÁ, Ph.D., LL.M., asistentka soudce Nejvyššího soudu, a Mgr. MICHAL KRÁLÍK, PhD., soudce Nejvyššího soudu.