Nejvyšší správní soud: Nezbytnost posouzení podmínky nutnosti komunikační potřeby v případě veřejně přístupné účelové komunikace

publikováno: 01.11.2017

Při posuzování existence veřejně přístupné účelové komunikace podle § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, je nezbytné zabývat se podmínkou nutnosti komunikační potřeby, i kdyby vlastník nebo jeho právní předchůdce souhlasil s jejím veřejným užíváním.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, sp. zn. 5 As 140/2014  

K věci: 

V řízení šlo o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku podle § 142 odst. 1 spr. řádu. Obecní úřad rozhodl, že na předmětném pozemku existuje veřejně přístupná účelová komunikace. Proti tomuto rozhodnutí podal vlastník předmětného pozemku odvolání. Po zamítnutí odvolání podal žalobce žalobu proti rozhodnutí žalovaného (krajského úřadu). Krajský soud dovodil, že prvním definičním znakem účelové pozemní komunikace je znatelnost cesty v terénu a její užitelnost dopravními vozidly. Tento znak měl za splněný. Druhým definičním znakem účelové pozemní komunikace je funkce komunikace jakožto spojnice pro vlastníky sousedních nemovitostí. I tento znak komunikace splňuje. Třetím definičním znakem veřejně přístupné účelové komunikace byl podle krajského soudu souhlas jejího vlastníka. Tento souhlas může být dán i konkludentně, absencí aktivního bránění užívání komunikace. Podle usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005, takový souhlas v zásadě přechází i na pozdějšího vlastníka.

Krajský soud v řešené věci dovodil, že právní předchůdci žalobce konkludentně vyjádřili souhlas s užíváním komunikace. K otázce nezbytnosti komunikační potřeby krajský soud konstatoval, s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, sp. zn. 2 As 44/2011, že při nesporném prokázání souhlasu s veřejným užíváním účelové komunikace je v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí podle § 142 odst. 1 spr. řádu nadbytečné tuto otázku zkoumat. Správní orgány tak činily toliko pro přesvědčivost argumentace.

Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž zpochybnil, že jeho předchůdci se zpřístupněním cesty konkludentně souhlasili. Dále uvedl, že již v žalobě poukazoval na jiné možnosti přístupu k sousedním nemovitostem, které byly reálné a využitelné. Podmínka nutné komunikační potřeby tak nemohla být naplněna. Krajský soud důsledně nezkoumal, zda užívání cesty nedůvodně ne­omezuje vlastnické právo stěžovatele.

Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. 

Z odůvodnění: 

Při předběžném posouzení kasační stížnosti dospěl pátý senát Nejvyššího správního soudu k závěru, že existuje rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu k otázce, zda je při zjišťování veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 zák. o pozemních komunikacích nezbytné posoudit nutnost komunikační potřeby i v případě, že byl dán souhlas vlastníka, resp. jeho právních předchůdců, s obecným užíváním cesty, a proto věc předložil podle § 17 s. ř. s. rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 2. 2. 2017, č. j. 5 As 140/2014-76, č. 3540/2017 Sb. NSS, dospěl k závěru, že judikatura Nejvyššího správního soudu byla skutečně nejednotná v odpovědích na předloženou otázku. Přesto shledal nedostatek své pravomoci k jejímu věcnému zodpovězení, neboť odpověď již podle rozšířeného senátu poskytla konzistentní nálezová judikatura Ústavního soudu, představovaná zejména nálezy ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS, a ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10, č. 44/2011 Sb. ÚS. Z těchto rozhodnutí vyplývá, že i v případě udělení souhlasu s veřejným užíváním pozemku jako komunikace je nezbytné zkoumat naplnění podmínky nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Podle rozšířeného senátu byla tedy předložená otázka autoritativně vyřešena Ústavním soudem. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vydaná po těchto nálezech, zastávající opačný názor, označil rozšířený senát za ojedinělá, opomíjející citovanou judikaturu Ústavního soudu a nikterak s ní nepolemizující, z čehož dovodil, že tato rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nebyla způsobilá založit jeho pravomoc k věcnému posouzení předložené otázky. Z uvedených důvodů rozšířený senát vrátil věc pátému senátu k rozhodnutí ve věci samé.

Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že je důvodná.

Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že krajský soud měl posoudit, zda existují jiné možné přístupové cesty pro vlastníky sousedních pozemků. Krajský soud tak neučinil, neboť s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 44/2011-99 dospěl k závěru, že takové posouzení je nadbytečné v situaci, kdy byl jednoznačně prokázán konkludentní souhlas právních předchůdců stěžovatele s veřejným užíváním cesty.

Jak ale vyplývá z usnesení rozšířeného senátu a jím odkazovaných nálezů Ústavního soudu, uvedený právní názor Nejvyššího správního soudu, převzatý poté krajským soudem, odporuje nálezové judikatuře Ústavního soudu, která pro soulad s čl. 11 Listiny základních práv a svobod vyžaduje posouzení naplnění podmínky nutné komunikační potřeby vždy, včetně situace, kdy je souhlas s užíváním cesty jako veřejné komunikace dán nade vši pochybnost. V nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06 Ústavní soud uvedl, že „vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům“ (bod 34). Týž závěr Ústavní soud zopakoval v nálezech ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10, ze dne 21. 9. 2011, sp. zn. II. ÚS 3608/10, č. 164/2011 Sb. ÚS, a ze dne 27. 10. 2011, sp. zn. I. ÚS 263/11, č. 184/2011 Sb. ÚS, a odkázal na něj i v usnesení ze dne 2. 4. 2015, sp. zn. II. ÚS 136/15.

Pátému senátu je známo i usnesení ze dne 25. 2. 2014, sp. zn. II. ÚS 553/14, v němž Ústavní soud konstatoval: „Je třeba zdůraznit, že judikaturní závěr [Nejvyššího správního] soudu [vyjádřený v rozsudku ze dne 20. 12. 2013, č. j. 7 As 94/2013-37] o tom, že v tomto případě je nadbytečné zkoumat tzv. komunikační potřebu, nelze pokládat za ústavně nekonformní, jsoucí v rozporu s předmětným nálezem Ústavního soudu [sp. zn. II. ÚS 268/06], protože existence komunikační potřeby tu je fakticky konzumována vůlí vlastníka dotčeného pozemku, který takovou pozemní komunikaci zřídil nebo s jejím zřízením souhlasil. Pakliže tedy Nejvyšší správní soud ze zjištěného skutkového stavu dovodil, že účelová pozemní komunikace byla zřízena vlastníkem pozemků, resp. vlastník pozemků vědomě strpěl užívání pozemků jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci, nic nebránilo tomu, aby se společně se vznikem či zřízením této účelové pozemní komunikace aktivoval režim jejího obecného užívání, s tím, že v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí tak bylo nadbytečné zkoumat nutnou a nenahraditelnou komunikační potřebu, nepostupoval v rozporu s východisky citovaného nálezu.“

Ústavní soud v citovaném usnesení interpretoval nález sp. zn. II. ÚS 268/06 tak, že z něj nevyplývá povinnost zkoumat nutnou komunikační potřebu, pokud byl udělen souhlas s užíváním cesty jako veřejně přístupné účelové komunikace. Uvedený závěr však podle Nejvyššího správního soudu nekoresponduje s jasným zněním nálezu, neboť v něm je jednoznačně stanoveno, že „vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby“. Pokud tedy Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06 postavil vedle sebe dvě kumulativní podmínky ústavní konformity existence veřejně přístupné účelové komunikace, nelze podle Nejvyššího správního soudu z nálezu dovodit, že druhou podmínku lze fakticky konzumovat splněním podmínky první. Pak by ostatně bylo posouzení podmínky nutné komunikační potřeby irelevantní: buď by byla splněna podmínka souhlasu, a tedy by bylo možné deklarovat veřejně přístupnou účelovou komunikaci (bez ohledu na naplnění podmínky komunikační potřeby), anebo by nebyla splněna podmínka souhlasu, a nemohlo by se tak jednat o veřejně přístupnou účelovou komunikaci (opět bez ohledu na naplnění podmínky komunikační potřeby). Tento závěr Nejvyššího správního soudu potvrzuje i právní věta k nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06, která uzavírá, že „jediný ústavně konformní výklad je ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení.“ Takto ostatně interpretoval Ústavní soud tento nález ve své navazující nálezové judikatuře, např. v nálezu sp. zn. III. ÚS 2942/10, kde také dospěl k závěru, že „obecný soud v rámci ústavně konformní interpretace § 7 odst. 1 zák. o pozemních komunikacích na základě důkazního řízení musí mít za prokázané, že vlastník poskytl – výslovně anebo konkludentně – souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace, a dále musí mít za prokázanou podmínku potřebnosti“.

Citované nálezy Ústavního soudu, na jejichž jednoznačné znění poukázal i rozšířený senát a jejichž precedenční síla je vyšší než usnesení (k jejich síle viz např. nález Ústavního soudu ze 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, č. 190/2007 Sb. ÚS, body 85-92), nutně vedou Nejvyšší správní soud k závěru, že při zkoumání existence veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 zák. o pozemních komunikacích je nezbytné posoudit nutnost komunikační potřeby i v případě, že byl dán souhlas vlastníka, resp. jeho právních předchůdců, s obecným užíváním cesty. Krajský soud se splněním podmínky nutné komunikační potřeby nezabýval, protože její zkoumání považoval v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 44/2011-99 za nadbytečné. Tento právní názor však nemůže ve světle výše citovaných nálezů Ústavního soudu obstát, a je tedy dán důvod pro zrušení napadeného rozsudku krajského soudu a vrácení mu věci k dalšímu řízení podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. 

Komentář 

Publikované rozhodnutí dokládá (byť se to z rozhodnutí podává jenom okrajově odkazem na jedno rozhodnutí), že čas od času se prolnou v rozhodovací činnosti oblasti zájmu Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu, což je i případ problematiky pozemních komunikací a jejich definičních znaků. Nejvyšší správní soud se v řešené věci zabýval otázkou, zda v případě, že je dán souhlas vlastníka, resp. jeho právních předchůdců, s obecným užíváním komunikace, je nutné pro posouzení veřejně přístupné účelové komunikace zkoumat také naléhavost komunikační potřeby. Tato otázka byla přitom rozdílně řešena jak Nejvyšším správním soudem, tak i Ústavním soudem, z jehož nálezové judikatury sice vyplývá nutnost zkoumání této otázky, z usnesení sp. zn. II. ÚS 553/14[1] však nikoliv.

Z tohoto pohledu tak komentované rozhodnutí představuje určité vyjasnění této otázky, a to i přesto, že k jejímu řešení nepřistoupil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. Vyplývá z něj tedy pro praxi relevantní závěr, že podmínku nezbytnosti komunikační potřeby (tj. komunikačního spojení nemovitostí) je třeba zkoumat vždy, a to i v případě, že by zde byl souhlas vlastníka komunikace s jejím obecným užíváním.

Závěry tohoto rozhodnutí lze považovat v kontextu převažujícího názoru judikatury a odborné literatury za správné a rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 55/2011[2] již za překonané.

Podle § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.

Judikatura (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, č. j. 5 As 3/2009-76, ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012-42, nebo nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06) dovodila znaky, které musí být splněny, aby se mohlo jednat o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, přičemž požaduje jejich kumulativní naplnění. Jedná se o 1) stálost a znatelnost komunikace v terénu podle § 2 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, 2) zákonný účel podle § 7 odst. 1 zák. o pozemních komunikacích, 3) souhlas vlastníka s veřejným užíváním, a 4) nutná komunikační potřeba. S tím se v zásadě ztotožňuje i odborná literatura.[3]

Rovněž také Nejvyšší soud např. v rozsudku ze dne 20. 9. 2011, sp. zn. 22 Cdo 4003/2009,[4] se (podobně jako Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06) vyslovil pro nutnost naplnění existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby s poukazem na podmínku proporcionality, když uvedl, že existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům. Akceptaci relevantní judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu ve vztahu k nutné komunikační potřebě aktuálně vyjádřil Nejvyšší soud v usnesení ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 22 Cdo 616/2017, čímž je zřejmá jednota nejenom v rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu a soudu Ústavního, ale i Nejvyššího soudu.[5]

Ostatně i starší judikatura uznávala, že pozemek, který je v soukromém vlastnictví, „lze uznat za veřejnou cestu jen tehdy, byl-li pozemek věnováním buď výslovným, nebo z konkludentních činů vlastníka poznatelným určen k obecnému užívání a slouží-li toto užíváni k trvalému ukojení nutné komunikační potřeby“ (rozhodnutí NSS ze dne 21. 9. 1932, Bohuslav, administrativní rozhodnutí, poř. č. 10729/32).

Z pohledu komparativního však lze nalézt různé přístupy. Tak např. v Rakousku je znakem veřejně přístupné (soukromé) účelové komunikace to, že vlastník buď výslovně, nebo konkludentně souhlasí s jejím obecným užíváním. O konkludentní souhlas se pak jedná tehdy, pokud vlastník obecné užívání trpí minimálně 20 let, aniž by nějakými opatřeními (např. zábranami) dal bezpochyby najevo, že nechce obecné užívání trpět (srov. § 30 odst. 1 rakouského silničního zákona – Straßengesetz). Judikatura zde dovodila, že naopak podmínkou není existence nějaké (nutné) komunikační potřeby (rozhodnutí rakouského Nejvyššího správního soudního dvora ze dne 21. 6. 2005, sp. zn. 2004/06/0098).[6]

Naproti tomu lze vypozorovat, že v těch zahraničních právních řádech, kde zákon výslovně znaky veřejně přístupné účelové komunikace neupravuje, což se týká většinou starších komunikací, lze vysledovat podobná kritéria „faktické“ existence veřejně přístupné účelové komunikace jako v České republice. Tak např. německý OVG (Vrchní správní soud) v Münsteru v rozhodnutí ze dne 29. 4. 2009, sp. zn. 11 A 3657/06,[7] dospěl k závěru, že takovou komunikací je cesta, která 1) je nutná pro veřejnou potřebu, 2) byla nepřetržitě po delší dobu veřejností užívána, 3) byla užívána bez toho, aniž by se tomu vlastník pozemku bránil, 4) veřejnost při užívání cesty musela nabýt přesvědčení, že ji může užívat, 5) užívání musí být obecné, 6) zpravidla také uznané veřejnou autoritou. 

Rozhodnutí zpracovali JUDr. EVA DOBROVOLNÁ, Ph.D., LL. M., asistentka soudce Nejvyššího soudu, Mgr. MICHAL KRÁLÍK, Ph.D., soudce Nejvyššího soudu.