Nařízení vlády stanovující limity hluku z dopravy je ústavně konformní

Základním právním předpisem ochrany před nepříznivým hlukem je zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů, který problematiku upravuje obecně, podrobnější regulace je obsažena v prováděcím předpisu – nařízení. Napadená ustanovení pak většinově stanovují povolené hranice vydávaného hluku v různých situacích a podmínkách – u hluku na pozemních komunikacích v určitých případech (dle navrhovatelky nedůvodně) limity hluku snižuje. Důvodem podání návrhu je podle navrhovatelky nadprůměrné zatížení obyvatelstva České republiky nadlimitním hlukem, což má negativní důsledky na zdraví a celkovou životní pohodu obyvatel. Navrhovatelka se domnívá, že napadené uplatňované limity hlukové zátěže zejména v oblasti silniční dopravy (návrh se nedotýká zdrojů hluku v pracovním prostředí), potažmo kritéria pro jejich výpočet a měření, jsou příliš mírné a neodpovídající současným možnostem společnosti. Uvedená ustanovení jsou tedy dle navrhovatelky rozporná zejména s právem na ochranu zdraví a právem na příznivé životní prostředí. V neposlední řadě navrhovatelka tvrdí, že nařízení i obě metodiky nebyly vydány v mezích zákona, nařízení také nedostatečně transponovalo unijní právo a bylo přijato netransparentním způsobem.

Ústavní soud se nejprve zabýval námitkami ohledně vad při samotném vydání a přijímání nařízení. Dospěl přitom k závěru, že nařízení bylo vydáno v mezích zákona o ochraně veřejného zdraví a proces přípravy nařízení nebyl netransparentní nebo veřejnosti nepřístupný.

Ústavní soud dále posuzoval, zda nařízení porušuje základní práva na ochranu zdraví a příznivé životní prostředí. Negativní vliv hluku na lidské zdraví nelze rozporovat. Stejně tak je ovšem očividné, že moderní lidská společnost není schopna zabezpečit svou existenci bez vytváření hluku – typickým příkladem budiž hluk pocházející z osobní nebo nákladní dopravy. Úkolem veřejné moci je proto nalézt mezi těmito dvěma oprávněnými zájmy rovnováhu. Jádrem posuzovaného návrhu je námitka, že významná část české právní úpravy takto rovnovážná není a ve výsledku upřednostňuje zájmy původců hluku před ochranou obyvatel.

Ústavní soud považuje za vhodné problematiku zasadit do mezinárodního kontextu. Emise hluku jsou celosvětovým problémem a věnují jim velkou pozornost mezinárodní organizace v čele s WHO, téma je v centru zájmu rovněž EU. Přestože s hlukem spojené hrozby jsou podobné ve všech vyspělých zemích, oba jmenované subjekty akceptují, že každý stát disponuje jinými kulturními, historickými a hospodářskými podmínkami, které předurčují jeho možnosti a schopnosti hluk omezovat. Nejsou proto stanoveny žádné (např. minimální) závazné hlukové limity a jejich určení je ponecháno v působnosti jednotlivých států.

Státy tak disponují uvážením nejen při stanovení výše hlukových limitů, ale rovněž jejich struktury. Český systém ochrany před hlukem je založen na stanovení závazných celostátních pevných hlukových limitů. Limity jsou u návrhem dotčeného hluku z dopravy pojímány jako dlouhodobé a jejich překročení je odvozeno z průměrů za denní či noční dobu. Systém pevných limitů je v ČR aplikován rovněž u ostatních prostor, tj. chráněných venkovních prostor staveb a především u chráněných vnějších prostor. Toto řešení je ve srovnání s jinými zeměmi EU neobvyklé a existují dokonce státy, které limity hluku z dopravy ve venkovních prostorech vůbec neznají (např. Spojené království či Belgie). V ostatních státech existují limity pro vnější prostory jako doporučené směrné hodnoty, které se stávají závaznými pouze v případě např. realizace nových dopravních projektů. Česká situace, umožňující vymáhat překročení limitů hluku ve venkovním prostoru, je z komparativního hlediska v Evropě zcela jedinečná. Ona unikátnost na první pohled může vypadat jako progresivní ochrana obyvatel, na druhý však nedovoluje přihlédnout ke konkrétním okolnostem a situaci a neumožňuje tak aplikovat proporcionální řešení. V konečném důsledku to může vyústit v částečně bezvýchodné spory, ve kterých soudy přes závěr o protiprávním překročení hlukových limitů zároveň konstatují nemožnost zjednání (bezprostřední) nápravy (srov. případ hluku v okolí pražské magistrály v nálezu ze dne 11. 1. 2012, sp. zn. I. ÚS 451/11).

Právě s ohledem na české unikátní řešení je nutné posuzovat též napadené výjimky a korekce pro vnější prostory, obsažené v nařízení. Ústavní soud se neztotožňuje s navrhovatelkou, že by kvůli jejich aplikaci docházelo k rezignaci státu na ochranu obyvatel před hlukem. Legislativní „blokové úlevy“ jsou naopak legitimní reakcí normotvůrce na jedinečný systém právně vymahatelných pevných limitů hluku ve venkovním prostoru. Z praktického hlediska neplatí ani navrhovatelkou dovozovaná úvaha, že vyhovění návrhu (odstranění výjimek a korekcí) by v konečném důsledku automaticky zajistilo reálné snížení imisí hluku. Lze se důvodně domnívat, že tento krok by s ohledem na objektivní skutečnosti přinesl spíše masové zvýšení počtu porušení hlukových limitů, ústící buď typicky v nutnost pokutovat majitele komunikací (a tak jim odčerpávat prostředky pro případná protihluková opatření), nebo tyto komunikace rovnou uzavřít (a tak omezovat subjekty je využívající).

Ústavní soud má tedy za to, že napadená ustanovení nařízení sledují legitimní cíl a prostředky zvolené k jeho dosažení lze považovat za rozumné. Limity jsou v souladu s § 108 odst. 4 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoveny s ohledem na hodnocení zdravotních rizik plynoucích z životních podmínek a způsobu života, soudobých vědeckých poznatků či doporučení WHO.

V neposlední řadě Ústavního soud připomíná, že český právní řád obsahuje několik prostředků právní ochrany, které umožňují bránit se hluku i mimo rámec hlukových limitů. Ve veřejnoprávní rovině jde zejména o institut tzv. pohody bydlení, v soukromoprávní rovině lze určitou míru ochrany zajistit např. prostřednictvím vlastnických omezení zákazu imisí. Z hlediska v nálezu přezkoumávané problematiky je klíčová určitá „nezávislost“ těchto prostředků na hlukových limitech.

Ústavní soud dodává, že navrhovatelkou rovněž napadenou metodiku není možno považovat za jiný právní předpis podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky a návrh na její zrušení proto odmítl z důvodu své nepříslušnosti.

K části odůvodnění nálezu uplatnil odlišné stanovisko soudce Ludvík David.

Text nálezu ÚS sp. zn. Pl. ÚS 4/18 včetně disentu je dostupný zde.

Zdroj: Ústavní soud.

Foto: Pixabay.