Může advokát, jako soudem ustanovený kolizní opatrovník nezletilého, nahlížet do spisové dokumentace o dítěti, vedené OSPOD?

Úvod

Podle důvodové zprávy k tomuto zákonu se z důvodu zamezení kolize zájmů stanoví, že opatrovníkem nezletilého by neměl být ten orgán sociálně-právní ochrany dětí (dále také „OSPOD“), který podal podnět nebo návrh na zahájení řízení. Pokud byl takový OSPOD jmenován, stanoví se, že soud má na návrh jmenovat opatrovníka jiného.[1]

K obdobným závěrům již před přijetím této výslovné právní úpravy dospěla právní doktrína, soudní judikatura a rovněž veřejný ochránce práv. Soudní praxe zejména v poslední době tyto závěry reflektovala a uchylovala se k rozhodnutí o opatrovnictví subjektem odlišným než OSPOD, ve většině případů advokátem. Uvedená situace však má nepříznivý praktický dopad, pokud jde o nahlížení kolizního opatrovníka – advokáta do spisové dokumentace vedené o dítěti orgánem sociálně-právní ochrany dětí. Ustanovení § 55 odst. 5 zák. č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů (dále také „ZSPOD“), totiž stanoví taxativní výčet subjektů, kterým může OSPOD na základě jejich písemné žádosti umožnit nahlédnout do spisové dokumentace vedené o dítěti. Advokát, případně jiný kolizní opatrovník odlišný od OSPOD však v tomto taxativním výčtu oprávněných subjektů zmíněn není.

V příspěvku pojednávám nejprve o samotném institutu kolizního opatrovnictví (pro lepší pochopení funkce kolizního opatrovníka a jeho poslání), a poté se podrobněji věnuji zastupování nezletilého kolizním opatrovníkem advokátem, skutečnosti, že mu není umožněno nahlížet do spisové dokumentace o dítěti, vedené OSPOD, a důsledkům této situace, spočívajícím v nemožnosti advokáta jako kolizního opatrovníka nezletilého, ustanoveného soudem v řízení ve věcech péče soudu o nezletilé k hájení zájmů nezletilého, účinně tyto zájmy hájit. Je tím  porušena zásada procesní rovnosti účastníků řízení, zakotvené v čl. 96 odst. 1 Ústavy České republiky a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, potažmo tedy právo na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Závěrem se zabývám možností, jak problém překlenout teleologickým výkladem právní normy či přijetím odpovídajícího legislativního opatření.

Kolizní opatrovnictví

Nezletilé dítě, které je účastníkem občanského soudního řízení, nedisponuje plnou svéprávností. Jelikož je ke svéprávnosti vázána rovněž procesní způsobilost, dítě musí být v civilním řízení ve většině případů až na výjimky zastoupeno zástupcem.[2]

V občanském soudním řízení zastupují nezletilé nesvéprávné dítě na prvním místě jeho zákonní zástupci (rodiče nebo poručník). Rodiče jsou zákonnými zástupci nezletilého dítěte za předpokladu, že jsou v souladu s ustanovením § 865 a násl. zák. č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku[3] (dále také „o. z.“), zároveň i nositeli rodičovské odpovědnosti. Právo zastupovat dítě mají oba rodiče, v tom kterém konkrétním případě může být nezletilý zastoupen kterýmkoli ze svých rodičů. Jestliže se při výkonu rodičovských práv rodiče neshodnou, rozhodne o tomto výkonu soud.

 Jsou-li však rodiče nezletilého dítěte spolu s nezletilým dítětem také účastníky řízení nebo hrozí-li z jiného důvodu střet zájmů mezi nezletilým dítětem a jeho rodiči, popř. mezi dětmi týchž rodičů, soud musí dítěti ustanovit podle ustanovení § 892 o. z. (dříve ustanovení § 37 odst. 2 zákona o rodině) a podle ustanovení § 469 odst. 1 z. ř. s. pro ochranu zájmů tohoto dítěte v daném řízení tzv. kolizního opatrovníka.[4]

Podle dosud ustálené soudní praxe je pravděpodobnost kolize zájmů mezi rodiči a dítětem obecně dána vždy za situace, kdy jsou rodiče a jejich dítě či děti účastníky jednoho civilního řízení. Ustanovení § 892 odst. 3 o. z. na rozdíl od dříve účinného § 37 odst. 2 zákona o rodině již nijak nespecifikuje, kdo má být ustanoven kolizním opatrovníkem dítěte. Podle ustanovení § 469 odst. 1 z. ř. s. tímto opatrovníkem soud zpravidla ustanoví orgán vykonávající sociálně-právní ochranu dětí (OSPOD), v případech s mezinárodním prvkem pak Úřad pro mezinárodněprávní ochranu dětí.[5] V případě nesouhlasu s ustanovením orgánu sociálně-právní ochrany dětí kolizním opatrovníkem mohou účastníci řízení za podmínek ustanovení § 201 a násl. občanského soudního řádu podat odvolání k soudu.[6]

Je důležité zdůraznit, že pokud se soud rozhodne ustanovit opatrovníkem dítěte orgán sociálně-právní ochrany dětí, u kterého není dána žádná překážka pro výkon opatrovnictví (např. v důsledku podání návrhu nebo podnětu na zahájení řízení – viz níže), je orgán sociálně-právní ochrany dětí ze zákona povinen funkci opatrovníka přijmout a vykonávat ji, aniž by k tomu byl nezbytný jeho souhlas. Tento závěr vyplývá ze zákonné úpravy povinností obecního úřadu obce s rozšířenou působností při výkonu opatrovnictví a poručenství dítěte podle ustanovení § 17 písm. a) ZSPOD.

Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 3304/13 ze dne 19. 2. 2014 konstatoval, že účelem ustanovování kolizního opatrovníka dítěti je obecně lepší ochrana jeho práv, čímž stát demonstruje svou odpovědnost za blaho dítěte a mimo jiné také naplňuje právo dětí a mladistvých na zvláštní ochranu, zakotvené v čl. 32 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Kolizní opatrovník má pomoci soudu definovat a chránit nejlepší zájem dítěte. Podle důvodové zprávy k ustanovení § 946 o. z. je vzhledem ke specifickému postavení kolizního opatrovníka naprosto nezbytné, aby jednal za dítě se znalostí věci, okolností, názorů, stanovisek atd., jinak řečeno, tento opatrovník nemá jen obecně při svém jednání brát zřetel na zájem dítěte, ale je povinen nejprve zjistit, co ve skutečnosti zájmem dítěte je, jak nejlépe by bylo možné zájem dítěte naplnit. Slovy usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 2113/2000 ze dne 5. 10. 2000 je kolizní opatrovník ustanoven do své funkce proto, aby nezletilé dítě aktivně zastupoval, v řízení hájil jeho zájmy. Je vybaven příslušnými právními a materiálními prostředky, které mu umožňují toto poslání realizovat a nebýt v řízení jen pasivním subjektem.

Opatrovník ustanovený dítěti rozhodnutím soudu má s odkazem na ustanovení § 31 občanského soudního řádu stejné postavení jako zástupce účastníka řízení jednající na základě procesní plné moci udělené přímo zastoupeným účastníkem. Opatrovník vykonává za dítě všechna procesní práva účastníka řízení, je oprávněn činit jménem dítěte všechny úkony, které může v řízení činit účastník, a zastupuje dítě v celém soudním řízení až do jeho pravomocného skončení, včetně případného řízení odvolacího. Projevem aktivní účasti opatrovníka na soudním jednání a jeho důležitým procesním právem je mimo jiné možnost klást se souhlasem předsedy senátu otázky ostatním účastníkům řízení a předvolaným znalcům a svědkům a právo nahlížet do soudního spisu.

Zastupování nezletilého kolizním opatrovníkem advokátem

Na mezinárodní úrovni upravuje kolizní opatrovnictví čl. 4 Evropské úmluvy o výkonu práv dětí (sdělení Ministerstva zahraničních věcí o přijetí Evropské úmluvy o výkonu práv dětí č. 54/2001 Sb. m. s.; dále také „EÚVPD“), dle kteréhomá dítě právo požádat osobně nebo prostřednictvím jiných osob nebo orgánů o ustanovení zvláštního zástupce v soudním řízení, které se jej týká, pokud podle vnitrostátních předpisů osoby, mající rodičovskou odpovědnost, nemohou dítě z důvodu konfliktu zájmů zastupovat. Smluvní státy mohou omezit toto právo na děti, které mají podle vnitrostátních předpisů dostatečnou schopnost chápat situaci.

Na tento článek navazuje čl. 5, podle nějž smluvní strany zváží možnost poskytnout dětem další procesní práva v soudním řízení, které se jich týká, zejména právo požadovat samy nebo prostřednictvím vhodných osob nebo orgánů ustanovení zástupce a tam, kde je to na místě, advokáta, a právo určit si svého vlastního zástupce. Čl. 9 této Úmluvy dále stanoví, že v řízení, které se týká dítěte, kdy podle vnitrostátních předpisů z důvodu konfliktu zájmů jsou osoby, mající rodičovskou odpovědnost, vyloučeny ze zastupování dítěte, bude mít soudní orgán pravomoc ustanovit dítěti pro toto řízení zvláštního zástupce. Smluvní strany zváží možnost stanovit, aby soudní orgán mohl v případech týkajících se dítěte ustanovit jiného zástupce, a tam, kde je to na místě, advokáta, který bude dítě zastupovat.

Otázkou zastupování dítěte kolizním opatrovníkem advokátem, tedy subjektem jiným než OSPOD, se v minulosti v souvislosti s odebíráním dětí z rodin a jejich umísťováním do ústavní výchovy zabýval např. Výbor pro práva dítěte Rady vlády ČR (dále také „Výbor“). Již v roce 2011 Výbor navrhl změnu právní úpravy, podle níž by dítě v řízení ve věci péče o nezletilé měl zastupovat vždy kolizní opatrovník z řad advokátů jako osoba odlišná od orgánu sociálně-právní ochrany dětí, který umístění dítěte mimo rodinu soudu navrhl, a to proto, aby nedocházelo ke kolizi zájmů v neprospěch dítěte a situace dítěte mohla být před soudem objektivně (nezaujatě) zhodnocena v jeho zájmu.[7] Advokát by měl být ustanovován kolizním opatrovníkem dítěte dále v právně složitých případech z důvodu, aby dítě v soudním řízení zastupovala osoba s kvalifikovaným právním vzděláním a zkušenostmi ve výkonu povolání advokáta.[8] Zamýšleným účelem těchto návrhů Výboru nepochybně bylo posílení práv dítěte jako účastníka řízení, korespondující zejména s ustanovením čl. 5 EÚVPD, zajištění jeho rovného postavení v řízení a efektivní a kvalifikovaná ochrana jeho práv.

I veřejný ochránce práv ve své Zprávě ze systematických návštěv školských zařízení pro výkon ústavní výchovy a ochranné výchovy za rok 2011[9] upozornil na skutečnost, že v jím analyzovaných soudních rozhodnutích několikrát figuroval orgán sociálně-právní ochrany dětí jako navrhovatel ústavní výchovy i jako kolizní opatrovník dítěte v řízení. Zákon sice předpokládá, že orgán sociálně-právní ochrany dětí jedná v zájmu dětí, ovšem tím, že navrhovatel tak zásadního rozhodnutí, jako je nařízení ústavní výchovy, je i v roli procesního zástupce dítěte, je dle ochránce ještě před rozhodnutím soudu předjímáno, že rozhodnutí akceptující návrh OSPOD je v zájmu dítěte. Dochází ke kolizi zájmů, kdy navrhovatel a opatrovník v jedné osobě činí jménem nezletilého procesní úkony tak, aby odrážely jeho stanovisko uvedené v návrhu. Za podobně problematickou považuje ochránce i situaci, kdy je dítěti jako opatrovník pro řízení ustanoven zaměstnanec soudu, typicky vyšší soudní úředník. Ochránce proto ve zprávě doporučil, aby dítě během řízení o odnětí z rodiny bylo zastoupeno opatrovníkem nezávislým na orgánu, který daný návrh předložil (OSPOD), nebo na orgánu, jenž o něm rozhoduje (soud).

K obdobným závěrům již dříve ve své rozhodovací praxi dospěl také Evropský soud pro lidská práva a Ústavní soud.[10] Zajištění odpovídajícího zastoupení dítěte, zvláště pak vlastního právního zástupce, je doporučeno i v bodu 37 Pokynů Výboru ministrů Rady Evropy o justici vstřícné k dětem, přijatých dne 17. 11. 2010. V důvodové zprávě k Pokynům se pak uvádí, že pokud mají mít děti přístup k justici, která je skutečně vstřícná k dětem, měly by členské státy usnadnit přístup k advokátovi nebo jiné instituci či subjektu, který je podle vnitrostátních právních předpisů odpovědný za hájení práv dětí, a umožnit zastoupení jejich jménem, pokud existuje, nebo by mohl existovat střet zájmů mezi dítětem a rodiči nebo jinými zúčastněnými stranami.[11]

Také podle dalších odborných názorů může chybně zvolený opatrovník v některých případech znamenat až zkrácení procesních práv dítěte a porušení práva dítěte na spravedlivý proces.[12] V zájmu dítěte nepochybně je, aby jeho zájmy zastupoval v řízení nezávislý opatrovník – tím může být například sociální pracovník jiného orgánu sociálně-právní ochrany dětí, pracovník neziskové organizace, která má pověření k sociálně-právní ochraně dětí, pracovník pedagogicko-psychologické poradny, v právně složitých případech advokát. Ačkoliv v některých případech může být obtížné najít vhodného opatrovníka, což může vést k prodlevě v opatrovnickém řízení, je takový postup v zájmu maximálního zachování práv dítěte nezbytný.

V našem právním řádu nebylo do 31. 12. 2013 explicitně stanoveno, že v případech, kdy OSPOD podá podnět či návrh na zahájení řízení soudu, má být kolizním opatrovníkem ustanoven subjekt odlišný, nezávislý. Přesto však soudní praxe zejména v poslední době shora uvedené závěry právní doktríny a veřejného ochránce práv reflektovala a uchylovala se k rozhodnutí o opatrovnictví odlišným subjektem (ve většině případů advokátem). Explicitní úprava platí s účinností od 1. 1. 2014 pro zastoupení dítěte ve věcech péče soudu o nezletilé podle ustanovení § 469 z. ř. s.[13]Podle důvodové zprávy k tomuto zákonu se z důvodu zamezení kolize zájmů stanoví, že opatrovníkem nezletilého by neměl být ten orgán sociálně-právní ochrany dětí, který podal podnět nebo návrh na zahájení řízení. Pokud byl takový orgán sociálně‑právní ochrany dětí jmenován, stanoví se, že soud má na návrh jmenovat opatrovníka jiného.

Nahlížení do spisové dokumentace o dítěti, vedené OSPOD

Některá práva kolizního opatrovníka jsou demonstrativně uvedena výše a nevzbuzují pochybnosti. Výkladový problém ovšem může nastat v souvislosti s oprávněním nahlížet do spisové dokumentace vedené orgánem sociálně-právní ochrany dětí. Dle ustanovení § 54 a násl. ZSPOD a dle čl. 6 instrukce Ministerstva práce a sociálních věcí č. j. 21-12242/2000 vede obecní úřad obce s rozšířenou působností evidenci a spisovou dokumentaci dětí, kterým se poskytuje sociálně-právní ochrana, a dětí, kterým byl ustanoven opatrovníkem nebo poručníkem. Do spisové dokumentace o zastupovaných dětech jsou ukládány v časovém sledu záznamy ze šetření, protokoly z jednání s rodiči, vyžádané zprávy, protokoly ze soudních jednání, rozsudky apod.

V případech, kdy je opatrovníkem dítěti jmenován OSPOD, vede také spisovou dokumentaci o dítěti a podle ustanovení § 55 odst. 5 ZSPOD může na základě písemné žádosti umožnit rodiči, kterému náleží rodičovská odpovědnost, nebo jiné osobě odpovědné za výchovu dítěte nebo jejich zástupci na základě písemně udělené plné moci nahlédnout do spisové dokumentace vedené o dítěti. Výčet oprávněných osob v tomto ustanovení je přitom taxativní.

V případech kolizního opatrovnictví odlišným subjektem než OSPOD (např. advokátem) ovšem nastává situace, kdy OSPOD z titulu poskytování sociálně-právní ochrany ohroženému dítěti vede spisovou dokumentaci o tomto dítěti (je to on, kdo na základě znalosti situace podal soudu podnět či návrh na zahájení řízení), avšak soudem ustanovenému opatrovníkovi do ní s ohledem na ustanovení § 55 odst. 5 ZSPOD neumožní nahlédnout.

Podotýkám, že se jedná o právní úpravu speciální ke správnímu řádu, který je tudíž v tomto ohledu vyloučen z užití. V důsledku toho se takový opatrovník dostává do nerovného postavení oproti OSPOD, který je navrhovatelem soudního řízení a subjektem disponujícím spisovou dokumentací o dítěti. Lze tedy uvažovat i o porušení zásady procesní rovnosti účastníků řízení, zakotvené v čl. 96 odst. 1 Ústavy České republiky a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, potažmo tedy práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

V těchto specifických situacích tak proti sobě stojí dvě ustanovení, a to jednak ustanovení § 55 odst. 5 ZSPOD, a jednak ustanovení § 469 odst. 2 z. ř. s. (do 31. 12. 2013 názory právní doktríny a veřejného ochránce práv, jež byly do jisté míry reflektovány soudní praxí, a judikatura), které z důvodu zamezení kolize zájmů stanoví, že opatrovníkem nezletilého by neměl být ten orgán sociálně-právní ochrany dětí, který podal podnět nebo návrh na zahájení řízení. Pokud byl takový orgán sociálně-právní ochrany dětí jmenován, stanoví se, že soud má na návrh jmenovat opatrovníka jiného. Účelem tohoto ustanovení bylo bezpochyby posílení práv dítěte, resp. maximální zachování práv dítěte tak, aby jeho situace mohla být před soudem objektivně zhodnocena v jeho zájmu, zajištění jeho rovného postavení v řízení a efektivní a kvalifikovaná ochrana jeho práv.

Pokud má být tento účel naplněn a pokud kolizní opatrovník nemá být slovy usnesení Nejvyššího soudu pouze pasivním subjektem (viz výše), poté mu musí být pro efektivní ochranu práv a oprávněných zájmů nezletilého vytvořeny předpoklady a musí mu být umožněno nahlédnout do spisové dokumentace vedené OSPOD, ačkoliv není zmíněn v taxativním výčtu subjektů oprávněných k nahlédnutí podle ustanovení § 55 odst. 5 ZSPOD, a nesmí být neodůvodněně znevýhodňován oproti OSPOD.

K obecné interpretaci právních předpisů se již několikrát vyjádřil Ústavní soud. Ve svém nálezu ze dne 6. 5. 2004, sp. zn. III. ÚS 258/2003, uvedl, že: „k otázce napětí mezi doslovným a teleologickým výkladem se Ústavní soud vyslovil v řadě nálezů, příp. stanovisek (viz stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st-1/96, nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97). Výchozí tezi v této souvislosti zformuloval přitom v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97. Konstatoval, že neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jazykového výkladu; jazykový výklad představuje toliko prvotní přiblížení se k aplikované právní normě, je východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.).“

V nastíněné situaci lze tedy konstatovat, že neumožnění nahlédnout do spisu s odkazem na ustanovení § 55 odst. 5 ZSPOD lze považovat za „neudržitelnou“ aplikaci práva, vycházející pouze z jazykového výkladu. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 9. října 2001, sp. zn. II. ÚS 277/99: „jsou-li k dispozici dva rovnocenné výklady, z nichž jeden je extenzivní a druhý restriktivní, musí soud zvolit ten z nich, jenž odpovídá dalším metodám výkladu, zejména pak úvaze teleologické.“V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 dále Ústavní soud uvedl:„Soud není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. Je nutno se přitom vyvarovat libovůle; rozhodnutí soudu se musí zakládat na racionální argumentaci.“

Shrnu-li uvedené, jednoznačně prioritní nad jazykovým výkladem je výklad teleologický, a pokud podle Ústavního soudu „soud není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona…, uvedené by mělo platit i pro OSPOD (argumentum a maiori ad minus). Ten by tak s ohledem na účel zákona (byť jiného než ZSPOD) a systematickou souvislost mezi zmíněnými dvěma zákonnými ustanoveními měl koliznímu opatrovníkovi odlišnému od OSPOD umožnit nahlédnout do spisové dokumentace, kterou o dítěti vede. Tento závěr činím i s vědomím, že opatrovník má nezpochybnitelné právo nahlížet do soudního spisu, činit si z něj opisy a výpisy, případně může požádat soud o připojení spisu vedeného OSPOD k soudnímu spisu. Bez umožnění přímého nahlédnutí do spisu vedeného OSPOD by však právní a materiální prostředky, kterými je opatrovník vybaven k realizaci jeho poslání, byly nedostatečné a neúplné a ve svém důsledku nevedly beze zbytku k posílení a maximálnímu zachování práv dítěte.

Závěr

Veřejný ochránce práv bude v systémové rovině nadále o této záležitosti jednat s Ministerstvem práce a sociálních věcí s cílem dosažení změny výkladu či přijetí odpovídajícího legislativního opatření. Proto rovněž doporučí Poslanecké sněmovně, aby novelizovala předmětné ustanovení § 55 odst. 5 zákona o sociálně-právní ochraně dětí a do výčtu oprávněných osob zařadila i kolizního opatrovníka nezletilého.¹⁴ [14]Jakékoliv iniciativy v tomto směru se bezpochyby může ujmout i Česká advokátní komora.

Autorka je právničkou Kanceláře veřejného ochránce práv.