Lhůty pro podání návrhů k ÚOHS na uložení zákazu plnění smlouvy

Institut uložení zákazu plnění smlouvy ve smyslu novely ZVZ č. 179/2010 Sb., je provedením tzv. přezkumné směrnice č. 2007/66/ES ze dne 11. prosince 2007, kterou se mění směrnice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS, pokud jde o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek. Lhůty pro podání návrhu ve smyslu této novely upravuje § 114 odst. 4 ZVZ současně s lhůtou pro podání návrhu k přezkoumání úkonů zadavatele před uzavřením smlouvy. Ve smyslu věty poslední předmětného ustanovení „návrh na uložení zákazu plnění smlouvy podle odstavce 2 musí být doručen pouze Úřadu, a to do 30 kalendářních dnů ode dne, kdy zadavatel uveřejnil oznámení o uzavření smlouvy způsobem podle § 147 s uvedením důvodu pro zadání veřejné zakázky bez uveřejnění oznámení zadávacího řízení, nejpozději však do 6 měsíců od uzavření této smlouvy.“

Gramatický výklad ZVZ a omyl recentní praxe

Z prostého gramatického výkladu, kterému, nevede-li k absurdním závěrům, musí být nepochybně dána přednost, vyplývá, že předmětné ustanovení upravuje dvě odlišné lhůty, z nichž ta kratší se uplatní v případě uveřejnění oznámení o uzavření smlouvy s uvedením důvodu, pro který oznámení o zahájení zadávacího řízení nebylo uveřejněno, a ta delší v případech ostatních. Rozhodovací praxe je však jiná, a kratší 30denní lhůtu vztahuje na všechny případy, kdy zadavatel uveřejní oznámení o zadání zakázky. Tento výklad, prezentovaný např. v rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 14. prosince 2012, sp. zn. R 203/2012, považuji za nesprávný.

Smysl existence dvou odlišných lhůt

Odlišné lhůty pro podání návrhu v případech, kdy se uveřejní oznámení o uzavření smlouvy, aniž by došlo k předchozímu uveřejnění zadávacího řízení, a kdy takové předchozí oznámení uveřejněno bylo, lze považovat za zcela logické a racionální promítnutí dvou zákonem vyjmenovaných a značně odlišných způsobů zahájení zadávacích řízení, jakož i s tím souvisejících aspektů do řízení přezkumného.

Zadávací řízení ve smyslu ustanovení § 26 odst. 1 ZVZ je zahájeno odesláním oznámení k uveřejnění, nebo odesláním výzvy. Ve smyslu odstavce 2 se oznámením rozumí oznámení otevřeného řízení, užšího řízení, jednacího řízení s uveřejněním nebo soutěžního dialogu veřejným zadavatelem, oznámení otevřeného řízení, užšího řízení nebo jednacího řízení s uveřejněním sektorovým zadavatelem, pravidelné předběžné oznámení sektorového zadavatele, pokud je použito jako způsob zahájení užšího řízení či jednacího řízení s uveřejněním, a zjednodušené oznámení v případě zadávání veřejné zakázky v dynamickém nákupním systému. Dle odstavce 3 je výzvou písemná výzva k jednání v jednacím řízení bez uveřejnění, písemná výzva k podání nabídek ve zjednodušeném podlimitním řízení, jakož i písemná výzva k podání nabídek v řízení na základě rámcové smlouvy.

Oznámení dle ustanovení § 26 odst. 2 ZVZ se ve smyslu § 26 odst. 4 ZVZ uveřejňuje ve Věstníku veřejných zakázek, popř. též v Úředním věstníku Evropské unie. Výzvy, jimiž se zahajují zadávací řízení vyjmenovaná v odst. 3 a která lze považovat za řízení specifická, se v těchto zdrojích neuveřejňují, pouze se zasílají potenciálním dodavatelům. Z uvedeného vyplývá, že ZVZ stanovuje odlišný stupeň publicity těchto řízení, což úzce souvisí s restriktivními finančními a věcnými podmínkami použití naposledy jmenovaných. Zjednodušený postup spočívající ve skutečnosti, že se zahájení těchto řízení ve zmíněných věstnících neuveřejňuje, je promítnut mimo jiné též do obdobného, pro zadavatele výhodnějšího běhu lhůty pro podání návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy, která ve srovnání s řízeními, jejichž zahájení se uveřejňuje, je podstatně kratší.

Dle mého názoru tato skutečnost z ustanovení věty poslední § 114 odst. 4 ZVZ je jasně dovoditelná, nicméně zmíněné rozhodnutí, jakož i dostupná komentářová literatura[1] explicitní stanovení 30denní lhůty pouze pro případy, kdy se oznámení o uzavření smlouvy uveřejní bez předchozího uveřejnění oznámení o zakázky, zcela opomíjí, a jak jsem uvedl, tuto kratší lhůtu vztahují nesprávně na všechny případy, kdy k uveřejnění oznámení o uzavření smlouvy došlo.

Zavádějící znění důvodové zprávy a evropský původ příslušné normy

Vzhledem k jasnému gramatickému výkladu zákona, k němuž zřejmě není zapotřebí ani detailní znalost výše nastíněného smyslu existence dvou odlišných lhůt, které jsou, jak předseda ÚOHS správně poznamenal, obě prekluzivní, je nutno odmítnout odkaz obsažený v bodě 33 jeho rozhodnutí na důvodovou zprávu k zákonu č. 179/2010 Sb., která v bodě 145, z důvodů zcela nepochopitelných, rozdíly mezi 30denní a 6měsíční lhůtou vskutku relativizuje. Nedomnívám se však, že v případě rozporu mezi zákonem a důvodovou zprávou je možné aplikovat právně nezávazný text, zejména pokud k výkladu zákona, připustíme-li byť částečné pochybnosti, lze použít dikci směrnice, z níž zákon vychází.

Článek 2f odst. 1 přezkumné směrnice konkrétně uvádí: „Členské státy mohou stanovit, že návrh na přezkum podle čl. 2d odst. 1 je nutno podat a) před uplynutím nejméně třiceti kalendářních dnů ode dne následujícího po dni, kdy veřejný zadavatel zveřejnil oznámení o zadání zakázky v souladu s čl. 35 odst. 4 a články 36 a 37 směrnice 2004/18/ES, pokud toto oznámení obsahuje odůvodnění rozhodnutí veřejného zadavatele zadat zakázku bez předchozího zveřejnění oznámení o zadání v Úředním věstníku Evropské unie, nebo veřejný zadavatel informoval dotčené uchazeče a zájemce o uzavření smlouvy za předpokladu, že tyto informace obsahují shrnutí příslušných důvodů uvedené v čl. 41 odst. 2 směrnice 2004/18/ES, s výhradou čl. 41 odst. 3 uvedené směrnice. Tato možnost se použije rovněž na případy uvedené v čl. 2b písm. c) této směrnice; b) a v každém případě před uplynutím nejméně šesti měsíců ode dne následujícího po dni zavření smlouvy.

Pokud by orgán dohledu, jakožto ústřední orgán státní správy, měl pochybnosti o výkladu délky lhůty pro podání návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy, např. právě s ohledem na jistý rozpor mezi příslušnou normou a zněním důvodové zprávy, s ohledem na povinnost eurokonformního výkladu národní normy, která se uplatní nejen v případě nenáležitého, ale i náležitého[2] provedení směrnice, by musel přihlédnout k jejímu textu, který shora uvedené závěry potvrzuje.

Je nepochybné, že dosah eurokonformního výkladu neboli nepřímého účinku evropského práva se postupně[3] rozšiřuje, přesto však z odůvodnění rozhodnutí předsedy ÚOHS nelze dovodit, že by evropské aspekty dané problematiky byly jakkoli zváženy, natož že by nepoužití takového výkladu bylo opřeno o důvody, které ohraničují jeho věcnou působnost,[4] jako je např. porušení právní jistoty, nemožnost souladného výkladu národního předpisu z důvodu jeho zcela odlišného znění, popř. uložení takové povinnosti jednotlivci, kterou z vnitrostátního práva nelze dovodit. Zohledníme-li konstrukci národní normy, jež je jen nepatrně méně jednoznačná než článek 2f odst. 1 přezkumné směrnice, avšak přesto dobře srozumitelná, a představuje takřka její bezvadné provedení, vyvození závěru zcela opačného, než je směrnicí předpokládaný, je více než překvapivé.

O tom, že recentní praxe ustanovení věty poslední § 114 odst. 4 ZVZ dezinterpretuje, svědčí dle mého názoru nejen výše uvedené argumenty, ale též vnitřní rozpornost citovaného rozhodnutí, které v několika bodech normu cituje správně s dovětkem „s uvedením důvodu pro zadání veřejné zakázky bez uveřejnění oznámení zadávacího řízení“ (kupř. bod 31), v dalších bodech však, o které se právní závěr rozhodnutí opírá, bez jakéhokoli důvodu již bez tohoto dovětku (bod č. 32 a 33). Osobně se domnívám, že rozporovaný výklad nepřípustně omezuje práva subjektů domáhajících se uložení tohoto opatření k nápravě, a namísto věcného rozhodnutí o příslušných návrzích vede k ukončení řízení pouhým procesním rozhodnutím, tedy instrumentem, který by v právním státě neměl být preferován.

Mgr. Csaba Csorba, advokátní koncipient v Praze.