K překážce věci rozhodnuté ve správním řízení
publikováno: 19.02.2019
Současný správní řád upravuje institut překážky věci pravomocně rozhodnuté (§ 48 odst. 2) a v souladu s dlouhodobou právní doktrínou i soudní praxí jej výslovně spojuje toliko s rozhodnutími pozitivními a nikoli s rozhodnutími negativními, jimiž správní orgán zamítl žádost či návrh účastníka řízení. Za této situace nelze judikatorně nad rámec zákonné úpravy rozšířit použití této překážky správního řízení i na věci, v nichž dříve došlo k zamítnutí téhož návrhu či žádosti účastníka řízení. Takový postup by znamenal nepřípustné omezení přístupu účastníka k právním prostředkům ochrany jeho práv či zájmů, které jde zřejmě nad rámec zákona, respektive proti zákonu, a tedy by zakládal porušení práva na soudní a jinou právní ochranu zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny.
Z odůvodnění:
Na Ústavní soud se obrátili stěžovatelé, kteří se podanou ústavní stížností domáhali zrušení rozhodnutí Nejvyššího soudu, vrchního soudu a městského soudu, neboť byli toho názoru, že napadenými rozhodnutími bylo porušeno jejich právo na ochranu majetku v aspektu legitimního očekávání, zaručené čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a jejich právo na spravedlivý proces zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
V řízení před obecnými soudy, vedeném podle části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), se stěžovatelé domáhali povolení vkladu svého vlastnického práva k vymezeným nemovitostem (budově a pozemku, na něm stojící), a to podle smlouvy o koupi najaté věci uzavřené dne 17. 6. 1994 mezi vedlejší účastnicí a stěžovatelem; případně zrušení předchozího rozhodnutí katastrálního úřadu a nařízení přerušení vkladového řízení před katastrálním úřadem. Žalobu podal stěžovatel (stěžovatelka v řízení vystupovala jako účastnice řízení) poté, co katastrální úřad rozhodnutím ze dne 2. 4. 2010 zamítl návrh na vklad vlastnického práva stěžovatelů do katastru nemovitostí podaný dne 29. 5. 2007, neboť podle jeho závěru nebyl navrhovaný vklad odůvodněn obsahem předložených listin (nedošlo ke tvrzenému vzniku kupní smlouvy, vzhledem k neshodám v kupní ceně).
Městský soud řízení o žalobě stěžovatelů zastavil, a tím nahradil dotčené rozhodnutí katastrálního úřadu. Městský soud se s odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 2674/2008 ztotožnil s námitkou vedlejší účastnice řízení, že v daném případě je dána překážka věci pravomocně rozhodnuté, neboť stěžovatel podal návrh na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí podle téže smlouvy o koupi najaté věci z roku 1994 již dříve a tento návrh byl zamítnut rozhodnutím katastrálního úřadu ze dne 10. 12. 2003, které nabylo právní moci dne 5. 3. 2004 (k zamítnutí návrhu tehdy došlo z obdobných důvodů jako v případě návrhu z roku 2007). O druhém návrhu stěžovatelů z roku 2007 tak podle městského soudu nemělo být vůbec rozhodováno.
K odvolání stěžovatelů vrchní soud napadené usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Vrchní soud považoval odkaz městského soudu na rozhodnutí Nejvyššího soudu za nepřípadný a sám poukázal zejména na § 48 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 12/2008 s tím, že správní řád zakládá překážku řízení pouze v případě, že právo již bylo přiznáno nebo povinnost uložena (v totožné věci); tedy nikoli v případě, že žádost (návrh) účastníka řízení byla zamítnuta. Proto i v projednávané věci je třeba se předmětem řízení zabývat, nikoli řízení zastavit.
Rozsudkem městského soudu byl povolen vklad vlastnického práva do společného jmění manželů – stěžovatelů k vymezeným nemovitostem podle smlouvy o koupi najaté věci z roku 1994, a to s účinky vkladu ke dni 29. 5. 2007, čímž bylo nahrazeno rozhodnutí katastrálního úřadu z roku 2010. Městský soud po provedeném dokazování dospěl k závěru, že návrhu na vklad vlastnického práva lze vyhovět, neboť stěžovatel prokázal uzavření kupní smlouvy, na což nemá vliv případný spor účastníků o výši kupní ceny.
K odvolání vedlejší účastnice řízení vrchní soud potvrdil rozsudek městského soudu ve výrocích o věci samé jako věcně správný, neboť se ztotožnil se skutkovými i právními závěry městského soudu.
K dovolání vedlejší účastnice Nejvyšší soud rozsudkem zrušil rozsudek vrchního soudu a rozsudek městského soudu a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Podle Nejvyššího soudu totiž v daném případě mělo být řízení o návrhu na vklad vlastnického práva z roku 2007 bez dalšího zastaveno pro překážku věci pravomocně rozhodnuté, neboť totožný návrh na vklad (podle téže smlouvy z roku 1994) byl katastrálním úřadem již zamítnut v roce 2003, a to aniž pak byla podána žaloba podle části páté o. s. ř. S poukazem na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 12. 1998 sp. zn. 6 A 85/95 a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 3. 2010 sp. zn. 21 Cdo 2674/2008 Nejvyšší soud uvedl, že „v řízení před správními orgány platí – jak uznává doktrína i soudní praxe – obecná procesní zásada ‚ne bis in idem‘, a to bez ohledu na to, zda procesní předpis zákaz dvojího projednání téže věci … explicitně stanoví (např. § 104 odst. 1 a § 159a odst. 5 o. s. ř.), nebo nikoli … Zákaz dvojího projednání téže věci se proto ve správním řízení uplatňuje nejen v případech, kdy by mělo dojít k opětovnému přiznání téhož práva nebo uložení téže povinnosti z téhož důvodu téže osobě (srov. § 48 odst. 2 správního řádu), nýbrž i ve věcech, v nichž bylo vydáno rozhodnutí, kterým nebylo přiznáno právo a kterým ani nebyla uložena povinnost [nestanoví-li zákon výjimečně jinak (srov. například § 101 správního řádu)].“ Nejvyšší soud dále, s odkazem na § 244 odst. 1 o. s. ř., § 5 odst. 4 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 265/1992 Sb.“), a čl. XXV bod 1 zákona č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního, dodal, že s účinností od 1. 1. 2003 je žaloba podle části páté o. s. ř. jediným prostředkem nápravy stavu založeného nesprávným rozhodnutím katastrálního úřadu o zamítnutí vkladu; takové rozhodnutí naopak nemůže být zrušeno nebo změněno příslušným správním orgánem na základě odvolání, přezkumného řízení, obnovy řízení ani na základě provedení nového řízení a vydání nového rozhodnutí ve věci – může být jedině nahrazeno rozhodnutím soudu vydaným v řízení o žalobě podle části páté o. s. ř. Pokud tato žaloba nebyla podána nebo pokud rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí vkladu práva zůstalo nedotčeno dle § 250k o. s. ř., pak dané rozhodnutí katastrálního úřadu zakládá překážku věci pravomocně rozhodnuté, která brání tomu, aby o návrhu na zápis vkladu práva mohlo být rozhodnuto znovu.
Vázán právním názorem Nejvyššího soudu pak městský soud řízení zastavil, a to pro překážku věci pravomocně rozhodnuté, čímž nahradil rozhodnutí katastrálního úřadu z roku 2010. Uvedené usnesení městského soudu bylo usnesením vrchního soudu jako správné potvrzeno.
Nejvyšší soud usnesením dovolání stěžovatelů odmítl jako nepřípustné, neboť rozhodnutí odvolacího soudu shledal souladným s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu a neshledal důvod, aby rozhodná právní otázka byla posouzena jinak.
Stěžovatelé zejména kritizovali podle nich vadnou a neoprávněnou aplikaci institutu věci pravomocně rozhodnuté. Nejvyšší soud podle nich neoprávněně přenesl úpravu tohoto institutu z občanského soudního řádu do správního řádu, v rozporu se zákonným textem § 48 odst. 2 správního řádu, a neoprávněně aplikoval ustanovení občanského soudního řádu v řízení podle zákona č. 265/1992 Sb. Stěžovatelé tvrdili, že jejich návrh na vklad do katastru nemovitostí z roku 2007 je v souladu se zákonem č. 265/1992 Sb., i se správním řádem, přičemž tyto zákony nezakazují podání stejného návrhu totožnou osobou, správní řád pouze stanoví, že nelze přiznat již přiznané.
Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí a shledal ústavní stížnost v části brojící proti usnesení Nejvyššího soudu, usnesení vrchního soudu a usnesení městského soudu důvodnou. Naopak v části napadající rozsudek Nejvyššího soudu posoudil Ústavní soud ústavní stížnost jako nepřípustnou.
Ústavní soud úvodem připomněl, že jeho úkolem je ochrana ústavnosti, nikoliv „běžné“ zákonnosti (čl. 83 Ústavy České republiky). Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů, není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva a do rozhodovací činnosti obecných soudů může zasáhnout jen tehdy, shledá-li současně porušení základního práva nebo svobody. V nyní posuzovaném případě takové porušení shledal, a to konkrétně porušení základního práva stěžovatelů na soudní a jinou právní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny, vyplývající z toho, že řízení o vkladu vlastnického práva stěžovatelů do katastru nemovitostí bylo zastaveno z důvodu, který zákon nestanoví a který jde nad rámec zákonných překážek projednání a rozhodnutí věci ve správním řízení.
Ústavní soud poukázal na to, že podle čl. 36 odst. 1 Listiny se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Onen stanovený postup k ochraně práv jednotlivce již není blíže upraven na úrovni ústavního pořádku, nýbrž v procesních předpisech podústavního práva, které kogentně stanoví, jakými konkrétními způsoby a procesními instituty lze právo na soudní a jinou právní ochranu realizovat (srov. čl. 36 odst. 4 Listiny). Ústavnímu soudu pak přísluší přezkum toho, zda soudy a další orgány veřejné moci postupují v souladu s ústavními principy soudního či jiného řízení a zda jejich postup nevede k ústavně nepřípustnému odepření nespravedlnosti – denegationi iustitiae [srov. např. nález ze dne 16. 1. 2018 sp. zn. I. ÚS 2963/17, bod 16, či nález ze dne 1. 10. 2014 sp. zn. I. ÚS 2723/13 (N 185/75 SbNU 59), bod 24; všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz].
Ústavní soud ve své judikatuře též připomněl, že i meze práva na soudní ochranu a spravedlivý proces, které mohou být upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny) a jsou upraveny v jednotlivých procesních řádech, musí být v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny používány a vykládány při šetření své podstaty a smyslu a nesmí být zneužívány k jiným účelům, než pro které byly stanoveny [např. nález ze dne 27. 8. 2013 sp. zn. II. ÚS 3042/12 (N 155/70 SbNU 431)]. Nabízejí-li se přitom dvě interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch výkonu práva na spravedlivý proces a druhá proti němu, musí soud vždy zvolit výklad první [srov. citovaný nález ze dne 27. 8. 2013 sp. zn. II. ÚS 3042/12 či nález ze dne 27. 5. 2015 sp. zn. I. ÚS 1811/14 (N 100/77 SbNU 491), bod 24].
Ústavní soud shrnul, že v nyní projednávané věci Nejvyšší soud ve svém rozsudku dovodil, že pokud v minulosti katastrální úřad zamítl návrh stěžovatele na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí a stěžovatel to nenapadl žalobou podle části páté o. s. ř., pak nelze projednat opakovaný návrh stěžovatele na vklad téhož práva z téhož titulu (tj. podle téže smlouvy) a rozhodnout o něm, neboť tomu brání překážka věci pravomocně rozhodnuté. Podle Nejvyššího soudu totiž ve správním řízení platí obecná procesní zásada ne bis in idem, a to bez ohledu na to, zda procesní předpis zákaz dvojího projednání téže věci explicitně stanoví či ne; Nejvyšší soud přitom odkázal na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 12. 1998 sp. zn. 6 A 85/95 a na odůvodnění svého rozsudku ze dne 24. 3. 2010 sp. zn. 21 Cdo 2674/2008, v němž je odkazováno opět na zmíněný rozsudek Vrchního soudu v Praze. Podle Nejvyššího soudu se proto zákaz dvojího projednání téže věci uplatňuje ve správním řízení nejen v případech, kdy by mělo dojít k opětovnému přiznání téhož práva nebo uložení téže povinnosti z téhož důvodu téže osobě podle § 48 odst. 2 správního řádu, ale i tam, kde bylo vydáno rozhodnutí, kterým nebylo přiznáno právo ani uložena povinnost. Dále Nejvyšší soud dodal, že jak vyplývá z § 244 odst. 1 o. s. ř., nabylo-li rozhodnutí katastrálního úřadu ve věci vkladu práva k nemovitosti právní moci, může být tatáž věc vkladu práva k nemovitosti projednána na návrh v občanském soudním řízení podle části páté o. s. ř. a tato žaloba je jediným prostředkem nápravy v případě rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí vkladu (proti takovému rozhodnutí není přípustný žádný opravný prostředek podle správního řádu). V souladu s uvedenými závěry poté v projednávané věci rozhodly městský soud, vrchní soud a Nejvyšší soud ústavní stížností napadenými usneseními.
Ústavní soud konstatoval, že tento výklad je v rozporu s kogentními ustanoveními podústavního práva (správního řádu) a nepřípustným způsobem omezuje ústavně zaručené právo na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Výklad použitý Nejvyšším soudem a následně i soudy nižších instancí je nadto rozporný s ustáleným výkladem relevantních ustanovení správního řádu uplatňovaným v soudní praxi i v právní doktríně, a to aniž by takové odchýlení Nejvyššího soudu bylo náležitě vysvětleno.
Ústavní soud uvedl, že současný správní řád z roku 2004, účinný od 1. 1. 2006, výslovně upravuje překážku řízení v podobě překážky věci pravomocně rozhodnuté, a to v § 48 odst. 2 [na rozdíl od přechozího, již zrušeného zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), v němž taková úprava nebyla výslovně obsažena, pouze judikatorně a doktrinálně dovozována]. Podle tohoto ustanovení tak „[p]řiznat totéž právo nebo uložit tutéž povinnost lze z téhož důvodu téže osobě pouze jednou“. Překážka věci pravomocně rozhodnuté (neboli překážka rei iudicatae, respektive rei administratae) je tedy ve správním řízení formulována poměrně úzce, úžeji, než je tomu v případě soudních řízení (srov. zejména § 159a odst. 4 o. s. ř.), neboť nedopadá na případy, kdy rozhodnutím správního orgánu došlo nikoli k přiznání práva či uložení povinnosti účastníkovi řízení, ale například k zamítnutí návrhu či žádosti účastníka. V této souvislosti pak správní řád dokonce v § 101 písm. b) výslovně předvídá možnost provedení nového řízení a vydání nového rozhodnutí ve věci, pokud novým rozhodnutím bude vyhověno žádosti, která byla pravomocně zamítnuta.
Ústavní soud dále poukázal na to, že komentářová literatura k § 48 odst. 2 správního řádu rovněž potvrzuje, že ne každé pravomocné správní rozhodnutí má účinky překážky věci pravomocně rozhodnuté: „Překážka věci rozhodnuté se však vztahuje pouze na ‚pozitivní‘ správní rozhodnutí, tedy pouze takové, kterým bylo přiznáno určité právo, a nikoli na rozhodnutí ‚negativní‘ (nevyhovění žádosti o přiznání práva).“ (Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D. Správní řád: komentář. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 260; obdobně též Vedral, J. Správní řád: komentář. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 502, podle nějž překážku věci pravomocně rozhodnuté „netvoří např. rozhodnutí o zamítnutí žádosti o přiznání nějakého práva“; obdobně též Kliková, A. a kol. Správní řád. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 327). Dva prvně citované komentáře též poukazují na soudní praxi vyjadřující tyto závěry, a to konkrétně již na rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 20. 12. 2000 sp. zn. 22 Ca 58/2000, podle kterého materiální právní moci mohou pojmově nabýt jen rozhodnutí pozitivní a nikoliv rozhodnutí negativní; takže není právní překážky bránící tomu, aby správní orgán po zamítnutí první žádosti o vydání správního rozhodnutí rozhodl o nové žádosti téže osoby v téže věci pozitivně. Ke stejnému závěru, totiž že materiální právní moc, projevující se nezměnitelností a nezrušitelností, je pojmově spojena jen s rozhodnutími pozitivními, nikoliv s rozhodnutími negativními, ustáleně dospívá i právní doktrína (např. Hendrych, D. a kol. Správní právo: obecná část. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 343; Skulová, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012, s. 142-143; Kopecký, M. Význam materiální právní moci a rei iudicatae v právu správním. Právník, 10/2016, s. 843-862, na s. 857, 858-859).
Z uvedeného Ústavní soud dovodil jednoznačný a ustálený závěr, že překážka věci pravomocně rozhodnuté ve správním řízení nenastává po jakémkoli rozhodnutí ve věci, a zejména nenastává po negativních rozhodnutích, zamítajících návrh či žádost účastníka řízení. Obecná procesní zásada non bis in idem je tedy ve správním řízení spojena zásadně pouze s pozitivními rozhodnutími (jinak je tomu v oblasti správního trestání, kde platí ústavní zákaz opakovaného stíhání za tentýž čin). Navíc ve správním řízení neplatí tato překážka – ani pro pozitivní rozhodnutí – absolutně, a to s ohledem na možnost uplatnění mimořádných opravných prostředků či institutu nového rozhodnutí podle § 101 správního řádu [nad rámec § 101 písm. b); Vedral, J. Správní řád: komentář. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 503 a 877].
Ústavní soud uvedl, že při takto omezeném uplatnění překážky věci pravomocně rozhodnuté ve správním řízení může vyvstávat otázka naplnění principu právní jistoty a ochrany oprávněných zájmů a práv dalších osob, které jistě mohou být dotčeny i negativními správními rozhodnutími. Nicméně i při zvažování opakované žádosti či návrhu, které již jednou byly zamítnuty, je správní orgán vázán základními zásadami činnosti správních orgánů (překrývajícími se s některými ústavněprávními principy), včetně šetření práv nabytých v dobré víře a oprávněných zájmů osob a vyvarování se nedůvodných rozdílů při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů (§ 2 odst. 3 a 4 správního řádu). Povinnost správního orgánu šetřit práva nabytá v dobré víře je pak zvláště zdůrazněna pro případ vedení nového řízení ve smyslu § 101 správního řádu (viz § 102 odst. 7 správního řádu). Jak zmiňuje i komentářová literatura, vyhovění žádosti či návrhu, které byly dříve pravomocně zamítnuty, tak bude připadat v úvahu zejména v případě, že v mezidobí dojde ke změně podmínek, za nichž byla žádost v původním řízení posuzována (Vedral, J. Správní řád: komentář. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 878 a 880; obdobně Kliková, A. a kol. Správní řád. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 327).
Ústavní soud dodal, že shora uvedený výklad institutu překážky věci pravomocně rozhodnuté ve správním řízení je potvrzován i v ustálené soudní praxi, podle níž správní řád zakládá tuto překážku pouze v případě, že v právo již bylo v totožné věci přiznáno nebo povinnost uložena; zatímco byla-li žádost (návrh) účastníka řízení zamítnuta, nejedná se o rozhodnutí, kterým by bylo přiznáno právo nebo uložena povinnost – a takové rozhodnutí proto nijak nebrání projednání nové žádosti (návrhu) v téže věci a rozhodnutí o ní (mimo doktrínou opakovaně zmiňovaný rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 20. 12. 2000 sp. zn. 22 Ca 58/2000 viz i nověji např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2008 sp. zn. 6 As 12/2008, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 9. 2016 sp. zn. 7 As 112/2016, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017 sp. zn. 5 As 235/2015 či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2013 sp. zn. 7 As 33/2013). Aktuálně se k těmto závěrům přihlásil Nejvyšší správní soud i v rozsudku zabývajícím se opakovaným podáním návrhu na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí, respektive podáním žádosti o vydání nového rozhodnutí o dříve zamítnutém návrhu na vklad (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2018 sp. zn. 5 As 122/2016). V tomto rozhodnutí soud jednoznačně dovodil, že „správní akt v podobě rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí návrhu na vklad do katastru nemovitostí nabývá pouze formální právní moci, nikoli materiální právní moci – tudíž nezakládá překážku věci pravomocně rozhodnuté ve správním řízení (rei administratae)“ (bod 30 citovaného rozsudku).
Ústavní soud konstatoval, že uvedené shodné závěry právní doktríny i soudní praxe ohledně uplatnění překážky věci pravomocně rozhodnuté ve správním řízení nevyvrací ani judikatura Ústavního soudu. V usnesení ze dne 28. 7. 2008 sp. zn. II. ÚS 1500/08 Ústavní soud poukázal na obecnou procesní zásadu non bis in idem, dovozovou z principu materiální právní moci a uplatňující se bez ohledu na to, zda procesní předpis zákaz dvojího projednání téže věci explicitně stanoví, nebo nikoli; tuto zmínku přitom spojil s odkazem na knihu Dušana Hendrycha a kol. (Hendrych, D. a kol. Správní právo: obecná část. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 343), v níž se konstatuje, že vlastnosti materiální právní moci mohou pojmově nabýt jen rozhodnutí pozitivní, a nikoliv negativní. Ústavní soud potom poukázal i přímo na § 48 odst. 2 správního řádu, neboť v jím přezkoumávaném případě se jednalo právě o situaci, kdy právo již jednou přiznáno bylo (právnímu předchůdci stěžovatele), čímž překážka věci pravomocně rozhodnuté byla založena.
Ústavní soud poukázal na to, že v nyní posuzované věci ovšem obecné soudy použily zcela odlišnou interpretaci překážky věci pravomocně rozhodnuté ve správním řízení, kterou vztáhly na správní rozhodnutí bez rozdílu, tedy i na taková rozhodnutí, jimiž nebylo přiznáno právo ani uložena povinnost. Taková interpretace podle Ústavního soudu neodpovídá konstantním závěrům právní doktríny ani soudní praxe a nepřípustně nad rámec zákona omezuje přístup osob (jednou neúspěšných žadatelů či navrhovatelů) k právním prostředkům ochrany jejich práv (zde tvrzeného práva vlastnického). Jinými slovy, obecné soudy (Nejvyšší soud) v projednávané věci svou interpretací, která nemá explicitní základ v zákonné úpravě a navíc se nedůvodně odchyluje od ustálených závěrů právní doktríny i soudní praxe, vytvořily překážku uplatnění tvrzeného substantivního práva stěžovatelů, kterou zákon nestanoví, a naopak implicitně vylučuje, a tak nad rámec zákona omezily jejich ústavně zaručené právo na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
Pro úplnost Ústavní soud dodal, že odůvodnění napadených rozhodnutí ani neposkytují přesvědčivé argumenty pro v nich použitý výklad. Městský soud a vrchní soud toliko odkázaly na závazný právní názor Nejvyššího soudu, který jej opřel zčásti o neurčitý odkaz na „doktrínu a soudní praxi“, jež se však ve skutečnosti hlásí k odlišným právním názorům než Nejvyšší soud, a o konkrétní odkaz na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 12. 1998 sp. zn. 6 A 85/95. Ten se ovšem týkal zcela odlišné situace dvojího řízení o témže správním deliktu, na niž dopadá přímo ústavní zásada ne bis in idem v trestních věcech, tedy zákaz opakovaného stíhání za stejný čin dle čl. 40 odst. 5 Listiny a čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 3. 2010 sp. zn. 21 Cdo 2674/2008, rovněž zmíněný v argumentaci Nejvyššího soudu, se pak vztahoval k případu, v němž se jednalo o opětovné projednání a rozhodnutí ve věci návrhu na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí podle právního úkonu (smlouvy), podle něhož již jednou byl vklad práva povolen. Tyto odkazy tudíž neposkytují důvod pro odchýlení se od náhledu ustálené soudní praxe i právní doktríny na otázku uplatnění překážky věci pravomocně rozhodnuté ve správním řízení.
Ústavní soud uvedl, že oporu pro závěry obecných soudů uplatněné v posuzovaném případě pak nelze podle Ústavního soudu nalézt ani v zákoně č. 265/1992 Sb., ani v úpravě řízení podle části páté o. s. ř. Zákon č. 265/1992 Sb. [s účinností od 1. 1. 2014 již zrušený a nahrazený zákonem č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon)] neřešil otázku opakovaného podávání návrhu na zápis práva do katastru nemovitostí a takové jednání nebylo ani implicitně vyloučeno úpravou opravných prostředků proti rozhodnutí o zamítnutí vkladu v § 5 odst. 4 tohoto zákona. Podle tohoto ustanovení, jak bylo po 1. 1. 2003 konstantně vykládáno, nebylo přípustné odvolání, nýbrž bylo možné podat rovnou žalobu podle části páté o. s. ř. (viz usnesení zvláštního senátu zřízeného dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů ze dne 14. 8. 2006 sp. zn. Konf 64/2005, publ. pod č. 967/2006 Sb. NSS a dostupné též z http://www.nssoud.cz). Nicméně například až do novely tohoto ustanovení provedené zákonem č. 349/2011 Sb., účinným od 1. 1. 2012 (tj. nikoliv v době, kdy stěžovatelé v roce 2007 podali návrh na vklad svého práva do katastru nemovitostí a kdy o katastrální úřad o návrhu rozhodoval), nebylo vyloučeno ani použití mimořádných opravných prostředků podle správního řádu. Tím spíše není podle Ústavního soudu důvod vylučovat možnost opakovaného podání návrhu na zápis práva, včetně vklad vlastnického práva, do katastru nemovitostí, pokud byl předešlý totožný návrh zamítnut, a tedy nedošlo k založení vlastnického práva. Ostatně správní rozhodnutí dotýkající se práv či povinností osob jsou zásadně spojena s možností uplatnění opravných prostředků (řádných nebo mimořádných) či jiných prostředků nápravy (typicky žaloba k soudu); právní úprava a vymezení prostředků nápravy tedy obecně nijak nekoliduje s možností domáhat se ve správním řízení opakovaně přiznání určitého práva, pokud dřívější návrh či žádost o přiznání práva byly zamítnuty. Podle Ústavního soudu není přitom důvod pro jiný náhled, jedná-li se o správní řízení ve věci, která vyplývá ze vztahů soukromého práva, či u nějž je standardním prostředkem nápravy žaloba podle části páté o. s. ř.
Ústavní soud dodal, že ani žádné ustanovení zmíněné části páté o. s. ř. totiž nevylučuje závěr o možnosti podání opakovaného návrhu na vklad práva do katastru nemovitostí, byl-li dříve takový návrh katastrálním úřadem zamítnut. Ustanovení § 247 odst. 2 o. s. ř. pouze před podáním žaloby vyžaduje včasné vyčerpání řádných opravných prostředků; což ovšem v důsledku znamená, že i při podání žaloby zůstává zachován prostor pro použití mimořádných opravných prostředků (srov. též Drápal, L., Bureš, J. a kol. Občanský soudní řád II. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 2010) a v případě zamítavého rozhodnutí správního orgánu i pro využití možnosti opakovaného podání návrhu ve věci. Ostatně shodná úprava platí i pro žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podávanou v režimu správního soudnictví [viz § 68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní]. Ústavní soud sice přisvědčil Nejvyššímu soudu, že možnost opakovaného podání návrhu, který byl dříve správním orgánem zamítnut, vede v důsledku k opakovanému otevření lhůty k podání žaloby, bude-li i tento nový návrh opět zamítnut; tato skutečnost ovšem sama o sobě neodůvodňuje zavržení oné možnosti, kterou poskytuje zákonodárce a konstantně se na ní shoduje i právní doktrína a soudní praxe. Pokud pak je ve hře také postavení, práva či zájmy třetích osob, jejich ochranu je třeba zajišťovat zejména prostřednictvím dodržování základních zásad činnosti správních orgánů, v nichž se zrcadlí i ústavní principy předvídatelnosti práva a ochrany důvěry v právo a právní akty veřejné moci.
Ústavní soud shrnul, že aniž je zpochybňována obecná procesní zásada non bis in idem jako taková, lze konstatovat, že současný správní řád upravuje institut překážky věci pravomocně rozhodnuté (§ 48 odst. 2) a v souladu s dlouhodobou právní doktrínou i soudní praxí jej výslovně spojuje toliko s rozhodnutími pozitivními, a nikoli s rozhodnutími negativními, jimiž správní orgán zamítl žádost či návrh účastníka řízení. Za této situace nelze judikatorně nad rámec zákonné úpravy rozšířit použití této překážky správního řízení i na věci, v nichž dříve došlo k zamítnutí téhož návrhu či žádosti účastníka řízení. Takový postup by znamenal nepřípustné omezení přístupu účastníka k právním prostředkům ochrany jeho práv či zájmů, které jde zřejmě nad rámec zákona, respektive proti zákonu, a tedy by zakládal porušení práva na soudní a jinou právní ochranu zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny.To platí i v případě řízení o návrhu na vklad práva do katastru nemovitostí; rozhodnutí katastrálního úřadu o zamítnutí takového návrhu tudíž nebrání pozdějšímu projednání opakovaného (shodného) návrhu a rozhodnutí o něm.
Ústavní soud uzavřel, že v posuzovaném případě tak rozhodnutím městského soudu o zastavení řízení ve věci vkladu vlastnického práva stěžovatelů do katastru nemovitostí z důvodu překážky věci pravomocně rozhodnuté, jakož i na něj navazujícími rozhodnutími vrchního soudu a Nejvyššího soudu došlo k porušení ústavně zaručeného práva stěžovatelů na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť soudy v daném případě nepřípustně interpretovaly a aplikovaly institut překážky věci rozhodnuté a zastavily řízení o vkladu práva stěžovatelů do katastru nemovitostí z důvodu, který zákon nestanoví a který jde nad rámec zákona. Ústavní soud proto ústavní stížnosti v této části vyhověl a napadená usnesení obecných soudů dle § 82 odst. 1 a odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů zrušil (dále jen „zákon o Ústavním soudu“).
Ve zbývající části ústavní stížnosti byl napaden rozsudek Nejvyššího soudu, jímž byly zrušeny předchozí rozsudky vrchního soudu a městského soudu a věc vrácena městskému soudu k dalšímu řízení. Přestože právě v tomto rozhodnutí byl vysloven právní názor, který Ústavní soud v nynějším nálezu zkritizoval, a na základě tohoto kasačního rozhodnutí posléze došlo k zastavení řízení ve věci vkladu práva stěžovatelů do katastru nemovitostí, Ústavní soud připomněl, že kasační rozhodnutí obecných soudů ruší pouze v případech, kdy je to nezbytné pro ochranu základních práv nebo svobod stěžovatelů; jinak takovou část ústavní stížnosti odmítá jako nepřípustnou ve smyslu § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu [srov. nález ze dne 18. 9. 2012 sp. zn. II. ÚS 2371/11 (N 159/66 SbNU 373), body 37-39; a související nález ze dne 21. 2. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 29/11 (N 34/64 SbNU 361; 147/2012 Sb.), body 26-30; nález ze dne 9. 12. 2014 sp. zn. IV. ÚS 1085/14 (N 220/75 SbNU 475), bod 16; či nález ze dne 13. 9. 2016 sp. zn. I. ÚS 190/15 (N 171/82 SbNU 657), body 18 a 59]. V nyní posuzovaném případě není podle Ústavního soudu zrušení kasačního rozhodnutí Nejvyššího soudu nezbytné pro ochranu základních práv a svobod stěžovatelů; v tomto ohledu postačuje zrušit navazující rozhodnutí obecných soudů. V dalším řízení budou obecné soudy vázány právním názorem Ústavního soudu vysloveným v tomto nálezu. Z uvedeného důvodu byla ústavní stížnost v části napadající rozsudek Nejvyššího soudu odmítnuta jako nepřípustná podle § 43 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
Rozhodnutí zpracovala JUDr. Renata Rázková, Ph.D., asistentka soudce Ústavního soudu