Jan Kolba, Martina Šuláková: Nemajetková újma způsobená protiprávním výkonem veřejné moci

Mohou se náhrady nemajetkové újmy domáhat i právnické osoby? Jakou formu může zadostiučinění za nemajetkovou újmu mít? Jak vypočítat nemajetkovou újmu za nadměrnou délku řízení? Jaké faktory vzít v potaz při výpočtu nemajetkové újmy za vazbu? Kdo může za již páté Vánoce bez sněhu v řadě?    

Kromě poslední naleznete na všechny tyto a mnohé další otázky odpověď v nové knize s lehce zavádějícím názvem: Nemajetková újma způsobená protiprávním výkonem veřejné moci. Na dvě stě stranách dvojice autorů zúročila své víceleté působení jako asistenti soudců Nejvyššího soudu a předkládají čtenářům výklad základních institutů zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem („zákon o odpovědnosti státu“). I když leitmotivem knihy zůstává nemajetková újma, její záběr je širší, než by se mohlo z názvu zdát. Publikace se neomezuje jen striktně na definování a obsah nemajetkové újmy (to je jen jedna z kapitol), ale věnuje se i obecným otázkám vzniku odpovědnosti podle tohoto zákona. Čtenář se z ní dozví vše nutné pro domáhání se zadostiučinění za nemajetkovou újmu podle zákona o odpovědnosti státu, včetně některých procesních otázek. Kniha je primárně určena pro praxi, což se odráží i v jejím obsahu, kdy největší prostor dostávají oblasti, kde se zadostiučinění za nemajetkovou újmu žádá nejčastěji, jako je nadměrná délka řízení či nezákonná vazba a trest.

Publikace je vystavěna především na přehledné systematizaci judikatury Nejvyššího soudu k zákonu o odpovědnosti státu. Autoři však ani neopomíjejí relevantní judikaturu Ústavního soudu a místy i Evropského soudu pro lidská práva. To je jistě chvályhodný přístup, neboť česká právní praxe stále trpí určitým deficitem práce s judikaturou. Přitom jsou to právě soudy, které svými rozhodnutími vymezují reálné dopady právních norem v praxi.

Autoři judikaturu převážně zapracovávají přímo do textu. Avšak někdy je také obsažena v rámečcích na šedém podkladě, které obsahují povětšinou delší citace ze soudních rozhodnutí. Kniha je vůbec plná šedých rámečků, které však bohužel přerušují tok textu a znesnadňují jeho porozumění. Tím více, že obsahem šedých rámečků nejsou jen přímé citace soudních rozhodnutí, ale i určitá shrnutí autorů, jimi smyšlené příklady, či občas dokonce jejich vlastní názory. Čtenář si tak nejednou klade otázku, co vlastně zrovna čte. Jsou to slova autorů nebo nějakého ze soudů? I když se lze s velkou mírou pečlivosti vždy dobrat odpovědi, není jasné, proč autoři činí text pro čtenáře takto nepřívětivý.

Místy se může zdát, že autoři, jejichž primárním cílem bylo prostřednictvím judikatury ukázat, jak se v praxi nároky podle zákona o odpovědnosti státu posuzují, do určité míry rezignovali na vlastní názor a kritiku této judikatury. Těžko říct, zda je to z důvodu, že se s touto judikaturou plně ztotožňují, nebo jde o určitou autocenzuru z důvodu loajality k bývalému zaměstnavateli. Každopádně z knihy je zřejmé, že od judikatury Nejvyššího soudu jim občas chybí kritický odstup.

Autoři například jednoduše konstatují, že zvýšení náhrady nemajetkové újmy za nadměrnou délku řízení z důvodů nadměrné délky samotného kompenzačního řízení podle zákona o odpovědnosti státu je možné pouze na návrh žalobce. Což spolu s koncentrací řízení prakticky znamená, že případnou nadměrnou délku odvolacího řízení, již v tomto řízení odškodnit nelze. Je toto skutečně vhodné řešení v situaci, kdy už je zřejmé, že stát pochybil a měl by oběť plně, efektivně a bez kladení dalších procesních složitostí odškodnit? Možná je odpověď i kladná, ale škoda, že nám autoři svůj názor nejen na tento problém, ale prakticky na veškerou judikaturu Nejvyššího soudu nesdělují.

Je také škoda, že některé problematické otázky zákona vůbec pojednávány nejsou. Jako například obecně problém odpovědnosti státu za nezákonné rozhodnutí, které nebylo zrušeno, ačkoliv to procesně ani nebylo možné. Zde judikatura, až na výjimky, které autoři zmiňují, odmítá jak vznik odpovědnosti za nezákonné rozhodnutí (neboť nebylo procesním postupem zrušeno), tak za nesprávný úřední postup, neboť jde o rozhodnutí. Dlouhou dobu tak byly bez jakékoliv možnosti domoci se zadostiučinění například oběti nezákonných rozhodnutí soudu o tom, že jejich nedobrovolné převzetí nebo držení ve zdravotním ústavu bylo zákonné. Pokud totiž byly před rozhodnutím odvolacího soudu propuštěny, soudy řízení zastavily. Situace se musela řešit až novelou zákona, podle které se v řízení pokračovalo, i když osoba byla již propuštěna (zák. č. 404/2012 s účinností od 1. ledna 2013; ta je nyní převzata do zákona o zvláštních řízeních soudních – § 72). Obdobná je naštěstí praxe u vazeb, kde soudy, včetně Ústavního soudu, rozhodují o opravných prostředcích i po propuštění osoby z vazby. Problémy však stále přetrvávají v dalších oblastech – například u předběžných opatření týkajících se nezletilých podle § 76a občanského soudního řádu, jak dokládá rozsudek ESLP ve věci Hanzelkovi proti České republice, ze dne 11. 12. 2014, č. 43643/10, § 84, kde bylo shledáno z tohoto důvodu dokonce porušení čl. 13 Evropské úmluvy o lidských právech (právo na účinný právní prostředek nápravy).

Proto vzniká otázka, zda by nemělo dojít k přehodnocení dosavadní judikatury vykládající pojmy nesprávný úřední postup a nezákonné rozhodnutí směrem k tomu, že by oběti rozhodnutí, které nikoliv jejich vinou nebyla a ani nemohla být zrušena, se přesto mohou náhrady újmy podle zákona o odpovědnosti státu domáhat. Či by bylo vhodnější nějaké systematické (ne pouze ad hoc pro konkrétní oblast) legislativní řešení? Škoda, že se autoři recenzované knihy nad tímto nezamýšlejí.

Od knihy nelze obecně očekávat detailní úvahy nad rámec již judikovaných problémů. Například v úvodní kapitole autoři rozebírají subjekty, za něž nese stát odpovědnost, mezi které patří právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona [§ 3 odst. 1, písm. b) zákona o odpovědnosti státu]. Zde je několik zajímavých otázek, které by stály za rozebrání, neboť nepostrádají na aktuálnosti. Například, kdo je odpovědný za jednání osob na záchytných stanicích? ESLP například dovodil, že takové jednání je přímo přičitatelné státu, který na záchytné stanice delegoval svou pravomoc omezovat osobní svobodu (Bureš proti České republice, rozsudek ESLP ze dne 18. 10. 2012, č. 37679/08, § 77)? Obdobně, kdo nese odpovědnost za jednání psychiatrických léčeben vůči osobám, které jsou tam zbaveny svobody se svolením soudu (tzv. civilní detence)? Je to stát nebo konkrétní zdravotnické zařízení?

Obdobně by za úvahu stál i detailnější rozbor různých pastí, které zákonodárce pro žadatele o nemajetkovou újmu stanovil. Příkladem je krátká šestiměsíční promlčecí doba spojená s jejím stavením po dobu projednávání u příslušného úřadu. Stavění lhůty je však možné maximálně na dobu šesti měsíců. Lehce se tedy může stát, že nedostatečně poučený žadatel o náhradu nemajetkové újmy čeká v dobré víře na odpověď ministerstva, které se ani za šest měsíců nedočká, a navíc ministerstvo svou nečinností způsobí, že jeho nárok se stane promlčeným.

To, že autoři podobné úvahy příliš nevedou a omezují se na výklad judikovaných otázek, je politováníhodné i proto, že tam, kde se autoři výjimečně do úvah nad rámec judikatury pouštějí, je kniha nejzajímavější.

Například se poutavě zamýšlejí nad současnou nemožností vzniku odpovědnosti státu za jednání moci zákonodárné, která je judikaturou Nejvyššího soudu a Ústavního soudu vyloučena a navrhují přijmout legislativní řešení a tyto nároky umožnit. Nemožnost domáhat se zadostiučinění v této situaci je totiž zvláště palčivá v oblasti ochrany lidských práv, kde jejich porušení občas pramení z nečinnosti zákonodárce. Případné vadné zákony jsou ještě pro jednotlivce reparovatelné formou ústavní stížnosti, avšak nečinnost zákonodárce se již zdá být pro oběti bezvýchodná. Pokud jednotlivci v těchto situacích nemohou žádat náhradu škody a nemajetkové újmy po státu podle zákona o odpovědnosti státu, často jim nezbývá nic jiného než podat stížnost do Štrasburku a Česká republika se tak vystavuje negativním rozhodnutím Evropského soudu pro lidská práva. Příkladem je kauza porušení majetkových práv vlastníků nemovitostí z důvodu regulace nájmů (viz několik odsuzujících rozsudků ze strany ESLP ve věci R & L, s. r. o. a další proti České republice, rozsudek ze dne 3. 7. 2014, č. 37926/05). I když zde Ústavní soud přistoupil ke kreativnímu řešení a rozhodl, že výjimečně lze žádat po státu odškodnění za nečinnost parlamentu, pokud tento po dlouhá léta odmítal deregulovat nájemné (Pl. ÚS – st 27/09), přesto šlo pouze o ad hoc řešení, které bylo složitě následně aplikováno obecnými soudy, které nadále nezřídka takové žaloby proti státu s různými odůvodněními odmítaly (např. promlčení).

Na druhou stranu místy autoři čtenáře příjemně překvapí. Někdy se mi zdálo, že opět nějakou zajímavou otázku opomenuli, ale pak jsem s potěšením zjistil, že o pár stránek později se jí věnují. Například na str. 43 autoři vyjmenovávají funkce zadostiučinění za nemajetkovou újmu – satisfakční a morální. Není však jednou z funkcí zadostiučinění i prevence skrze sankci? Autoři této otázce věnují následující subkapitolu začínající na s. 45. Proč ale nechávají po dvě stránky čtenáře v nejistotě, zda vůbec se této otázce budou věnovat? Stačilo by v úvodu tohoto tématu odkázat na samostatnou subkapitolu. Jinde u jedné z podmínek vzniku odpovědnosti státu za nezákonné rozhodnutí – jeho zrušení v řádném procesním postupu – autoři uvádějí, že toho lze dosáhnout mimořádnými opravnými prostředky včetně ústavní stížnosti. Co však konstatovaní porušení práva ze strany Evropského soudu pro lidská právo? Ano, i to lze považovat za „zrušující“ rozhodnutí jak vyplývá z judikatury Nejvyššího soudu, což se však čtenář dozví až o dvě stránky dále. Občas by tedy textu prospěla určitá reorganizace, případně více signalizující úvody, aby čtenář nebyl až příliš často překvapován, byť příjemně.

Pokud však od knihy nečekáte zásadní kritické dílo k otázce nemajetkové újmy podle zákona o odpovědnosti státu, tak z knihy rozhodně zklamáni nebudete. Jde o kvalitní a přehledné zpracování dostupné judikatury. Publikace dobře poslouží jako prvotní referenční kniha pro osoby, které chtějí po orgánech veřejné moci žádat nemajetkovou újmu za protiprávní výkon veřejné moci. Čtenář se z ní dozví vše pro praxi v této oblasti podstatné.

Autor je odborným asistentem na Právnické fakultě Univerzity Palackého.

Koupit lze ZDE.