Azylové právo a právo týkající se migrace

autor: Mgr. Pavla Krejčí
publikováno: 22.10.2015

Realita nás však před tento problém neúprostně postavila, a proto je třeba jej řešit. Mnohem větším problémem by ale bylo, kdyby naše společnost rezignovala na hodnoty právního státu. Je třeba respektovat, že i uprchlík, který vstoupil na území našeho státu (byť neoprávněně), má svá práva a samozřejmě i povinnosti. Většinou ovšem toho o těchto svých právech a povinnostech mnoho neví a advokát může být první osobou, která mu vše alespoň trochu srozumitelně vysvětlí. Z mého pohledu se tím dá předejít mnoha nepochopením a případným konfliktům, která mohou v detenčních a azylových zařízeních vznikat.

Minulý měsíc Česká advokátní komora převzala svůj díl společenské odpovědnosti a vyzvala advokáty k poskytování PRO BONO služeb uprchlíkům. Azylové právo a právo týkající se migrace však nebývá častou agendou advokátních kanceláří. Navíc se jedná o právní úpravu, jejíž těžiště neleží v českých zákonech, ale především v evropském a mezinárodním právu. Tento článek vzniká s vidinou, že snad trochu usnadním práci těm kolegům, kteří se k výzvě České advokátní komory rozhodli připojit, aby nemuseli roztříštěnou právní úpravu složitě vyhledávat. Jedná se pouze o základní přehled vypracovaný za účelem prvotní orientace v právní úpravě.

Obecně lze azylové právo (a právo týkající se migrace) rozčlenit do tří základních kategorií, které se ovšem vzájemně prolínají a ovlivňují a to na:

- mezinárodní právo,

- komunitární právo

- vnitrostátní právo.

A. MEZINÁRODNĚ PRÁVNÍ ÚPRAVA

Úmluva o právním postavení uprchlíků a Protokol týkající se právního postavení uprchlíků

Úmluva o právním postavení uprchlíků (dále jen „Úmluva“) byla přijata dne 28. července 1951 v Ženevě. V roce 1967 byla Úmluva doplněna tzv. Newyorským protokolem, který především zrušil původní časové omezení Úmluvy. Úmluva především definuje, která osoba může (či nemůže) být považována za uprchlíka a formuluje non-refoulement princip. Ženevská úmluva i Newyorský protokol vstoupily pro Českou republiku v platnost dne 24. 2. 1992 a byly publikovány pod č. 208/1993 Sb. m. s.

Dle Úmluvy je za uprchlíka považována osoba, která se „nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti; totéž platí pro osobu bez státní příslušnosti nacházející se mimo zemi svého dosavadního pobytu následkem shora zmíněných událostí, a která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit.“

Úmluva se nevztahuje na žádnou osobou, „o níž jsou vážné důvody domnívat se, že:

a) se dopustila zločinu proti míru, válečného zločinu nebo zločinu proti lidskosti

b) se dopustila vážného nepolitického zločinu mimo zemi azylu dříve, než jí bylo povoleno se tam usadit jako uprchlík

c) je vinna činy, které jsou v rozporu se zásadami a cíli Spojených národů“

Pokud se uprchlík nachází na území státu zákonně, pak nesmí být vyhoštěn, kromě případů odůvodněných státní bezpečností a veřejným pořádkem. Vyhoštění či navrácení uprchlíka nesmí proběhnout na hranice území, ve kterých by byl život či osobní svoboda uprchlíka ohroženy na základě jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politického přesvědčení (zásada non-refoulement). Tato ochrana se však nevztahuje na uprchlíka, který z vážných důvodů může být považován za nebezpečného v zemi, ve které se nachází, nebo který poté, co byl usvědčen konečným rozsudkem ze zvláště těžkého trestného činu, představuje nebezpečí pro společnost této země.[i]

Úmluva též definuje důvody, pro které osoba může statut uprchlíka ztratit. Kromě dobrovolného návratu do země vlastní státní příslušnosti nebo do země, kterou osoba opustila, je jedním nejdůležitějších důvodů pominutí okolností, pro které byl uznán statut uprchlíka.

Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod

Evropská úmluva o ochraně lidských práv a svobod (dále jen „Evropská úmluva“) byla sjednána v rámci Rady Evropy a byla podepsána v Římě v roce 1950. Evropská úmluva spolu s jejími dodatkovými protokoly obsahuje základní katalog lidských práv. K zajištění plnění závazků obsažených v Evropské úmluvě byl dle článku 19 zřízen Evropský soud pro lidská práva. V Evropské úmluvě není právo azylu nikde výslovně zmíněno (s výjimkou článku 4 dodatkového Protokolu 4 týkajícího se hromadného vyhoštění cizinců). Uprchlík (žadatel o azyl) se tak nemůže domáhat přímo porušení práva azylu, ale musí se dovolat porušení jiného práva garantovaného Evropskou úmluvou, zejména pak:

- článku 3 - Zákaz mučení

- článku 5 - Právo na svobodu a osobní bezpečnost

- článku 8 - Právo na respektování soukromého a rodinného života

- článku 13 - Právo na účinný právní prostředek nápravy

V judikatuře Evropského soudu pro lidská práva je tak ochrana uprchlíků pojímána šířeji, než jak ji pojímá Úmluva. Příkladem rozsudků ve věcech uprchlíků, respektive ve věcech dotýkajících se azylového práva, ve kterých Evropský soud pro lidská práva interpretoval poskytovanou ochranu nad rámec Úmluvy, může být - Chahal proti Spojenému království, Ahmed proti Rakousku, D. proti Spojenému království.

B. KOMUNITÁRNÍ PRÁVO

V komunitárním právu právo azylu především garantuje článek 18 Listiny základních práv Evropské unie. Zásada non-refoulement je pak obsažena v článku 19 Listiny základních práv Evropské unie. S ohledem na otevřené hranice Schengenského prostoru a svobodu pohybu se však státy EU dohodly na společném přístupu k azylu a vytvořily společný evropský azylový systém (CEAS). V komunitárním právu byl pak pojem „azyl“ nahrazen pojmem „mezinárodní ochrana“, neboť tento pojem v sobě zahrnuje více druhů ochrany cizinců, než pouze právo azylu (zejména doplňkovou ochranu).

Právní základ tohoto systému je tvořen mnoha směrnicemi a nařízeními, z nichž uvádím:

- Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států, (Dublin III)

- Nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států, (Dublin II)

- Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 603/2013 ze dne 26. června 2013 o zřízení systému „Eurodac“ pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování nařízení (EU) č. 604/2013 kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států, a pro podávání žádostí orgánů pro vymáhání práva členských států a Europolu o porovnání údajů s údaji systému Eurodac pro účely vymáhání práva a o změně nařízení (EU) č. 1077/2011, kterým se zřizuje Evropská agentura pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva,

- Nařízení Rady (ES) č. 2725/2000 ze dne 11. prosince 2000 o zřízení systému Eurodac pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování Dublinské úmluvy,

- Směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl, (přijímací směrnice)

- Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. 6. 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statutu mezinárodní ochrany (přepracované znění)

- Směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (kvalifikační směrnice)

- Směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. 12. 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (procedurální směrnice)

- Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (kvalifikační směrnice)

- Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (návratová směrnice)

Pouze připomínám, že nařízení EU jsou na rozdíl od směrnic EU pro členské státy závazná a přímo použitelná. Je proto možné se na ně v rámci uplatňování práv zastupovaných osob přímo odvolat (bude se týkat zejména nařízení Dublin III). Naopak adresáty směrnic jsou přímo členské státy, které jsou povinny, je implementovat do svého právního řádu. Právní úprava obsažená zejména ve směrnicích je velice složitá a nesourodá. To vše vede k tomu, že se vnitrostátní úprava azylového práva v jednotlivých zemích EU značně liší.

Jak jsem již uvedla výše, tak nejdůležitějším zdrojem komunitárního práva při zastupování osob žádajících o mezinárodní ochranu bude nařízení Dublin III, které je přímo aplikovatelné pro všechny státy EU.

To obsahuje například:

- určení státu příslušného pro posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, přičemž jsou rozhodná kritéria stanovená v době, kdy žadatel podal první žádost o mezinárodní ochranu. Na prvním místě však figurují rodinné vazby. Žadatel má právo na posouzení své žádosti o mezinárodní ochranu pouze v jednom státě. Za podmínek uvedených v nařízení Dublin III může dojít ke změně příslušného státu (např. jiný stát může řízení o udělení mezinárodní ochrany převzít (čl. 17 - Diskreční opatření)).

- právo žadatele o mezinárodní ochranu na informace (ty jsou poskytovány prostřednictvím informačního letáku v řeči, kterou žadatel rozumí)

- pravidla pro vedení osobního pohovoru s žadatelem

- pravidla týkající se procesních záruk

- pravidla týkající se přemístění a zajištění za účelem přemístění atd.

V současné chvíli je asi nejdiskutovanějším článkem nařízení Dublinu III článek 28 odst. 2, který stanoví, že „Členské státy mohou zajistit dotyčnou osobu za účelem jejího přemístění podle tohoto nařízení, existuje-li vážné nebezpečí útěku na základě posouzení každého jednotlivého případu, a pouze pokud je zajištění přiměřené a nelze účinně použít jiná donucovací opatření.“ Nebezpečím útěku se pak v souladu článkem 2 písm. n) nařízení Dublin III rozumí„existence důvodů, které se zakládají na objektivních kritériích vymezených právními předpisy, pro které je možné se v konkrétním případě domnívat, že žadatel nebo státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, na které se vztahuje řízení o přemístění, může prchnout.“

Problémem je, že náš právní řád nestanovil objektivní kritéria nezbytná pro posouzení vážného nebezpečí útěku cizince v zákoně. Na základě tohoto legislativního nedostatku prakticky všechny správní soudy zrušují rozhodnutí Policie České republiky vydané dle § 129 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, na jejichž základě dochází k zajišťování cizinců, kteří neoprávněně vstoupili nebo pobývají na území České republiky, a k jejich umisťování do detenčních zařízení.

Je však třeba také uvést, že tento legislativní nedostatek bude brzy odstraněn, neboť v Parlamentu leží novela zákona o pobytu cizinců. Zároveň Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti vedeném pod sp. zn. 10Azs 122/2015 rozhodl dne 24. 9. 2015 o přerušení řízení a předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie (k dispozici na stránkách NSS), ve které se dotazuje, zda tento legislativní nedostatek způsobuje neaplikovatelnost institutu zajištění.

C. ČESKÁ PRÁVNÍ ÚPRAVA

Listina základních práv a svobod

Právo azylu je v ČR garantován především v čl. 43 Listiny základních práv a svobod, která garantuje ovšem poskytování azylu pouze cizincům pronásledovaným za uplatňování politických práv a svobod. Dle tohoto článku může být azyl odmítnut tomu, kdo jednal v rozporu se základními lidskými právy a svobodami. To ovšem nic nemění na tom, že Česká republika je vázána mezinárodními smlouvami a komunitárním právem poskytovat azyl v širší míře.

Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů

Zákon především upravuje:

a) podmínky vstupu a pobytu občanů třetích států, kteří chtějí v ČR požádat o mezinárodní ochranu formou azylu nebo doplňkovou ochranu

b) podmínky pro pobyt azylantů nebo osob požívajících doplňkovou ochranu n území ČR

c) pravidla pro řízení o udělení a odnětí mezinárodní ochrany formou azylu nebo doplňkové ochrany a

d) práva a povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany, azylanta a osoby požívající doplňkové ochrany

e) pravidla integračního programu

f) definuje azylová zařízení

Jedná se tedy o zákon, který bude aplikovatelný především v případech osob, které se rozhodly na našem území požádat o mezinárodní ochranu formou azylu nebo doplňkovou ochranu. Většina ustanovení tohoto zákona tak nebude aplikovatelná na cizince, kteří berou Českou republiku pouze jako tranzitní zemi, a požádali o mezinárodní ochranu formou azylu nebo doplňkovou ochranu v jiné zemi Evropské unie. Jak jsem již uvedla výše, žadatel má právo na posouzení své žádosti o mezinárodní ochranu pouze v jednom státě Evropské unie, přičemž příslušným je stát, kde žadatel požádal o mezinárodní ochranu jako první. Teoreticky se Česká republika může rozhodnout, že řízení o udělení mezinárodní ochrany převezme a to za podmínek stanovených v nařízení Dublin III.

Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění pozdějších předpisů

Jedná se o zákon, který upravuje podmínky vstupu cizinců na území České republiky a jejich vycestování. Tento zákon se nevztahuje na osoby, které jsou žadateli o udělení mezinárodní ochrany formou azylu nebo doplňkové ochrany. Z hlediska uprchlíků je tento zákon významný zejména tehdy, pokud vstoupili na naše území neoprávněně; tedy v případě, kdy Česká republika není státem příslušným pro vyřízení žádosti o mezinárodní ochranu (příslušná je jiná země EU) a dochází v souladu s čl. 28 a následující nařízení Dublin III k zajištění těchto osob a k jejich následnému přemístění do příslušného státu Evropské unie. Zákon se aplikuje též v případech, kdy bylo rozhodnuto, že cizinec nemá právo na mezinárodní ochranu formou azylu nebo doplňkovou ochranu. V tomto směru zákon stanoví podmínky, za nichž jsou cizinci zajišťováni (většinou dochází k jejich umisťování do detenčních zařízení) a přemisťováni buď na území jiného státu Evropské unie, nebo do i státu mimo Evropskou unii (většinou do státu původu). V tomto směru je důležitá zejména Hlava XI. dotyčného zákona - Zvláštní opatření za účelem vycestování cizince z území a zajištění cizince (§ 123b- 129a). V zákoně jsou též stanoveny podmínky provozu v detenčních zařízeních (§130 - § 151).

Zákon č. 500/2004 Sb., o správním řádu a zákon č. 150/2002Sb., o soudním řádu správním, ve znění pozdějších předpisů

Jak řízení o udělení mezinárodní ochrany formou azylu nebo doplňkové ochrany dle zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, tak i případné řízení týkající se zajištění cizinců a jejich přemisťování dle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky se bude podpůrně řídit správním řádem. Tudíž i případné opravné prostředky proti rozhodnutím orgánů veřejné správy je třeba uplatňovat v rámci správního řízení, respektive v rámci správního soudnictví.

Zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců, ve znění pozdějších předpisů

Jedná se o zákon, podle kterého se postupuje pouze v případě, kdy je dočasná ochrana vyhlášena rozhodnutím Rady Evropské unie. Ta má právo dočasnou ochranu vyhlásit v případech hromadných migračních vln vzniklých na základě vojenských konfliktů, občanské války, živelné pohromy apod.. Tímto zákonem byla aplikována směrnice Rady Evropské unie č. 2001/55/ES, na jejímž základě má být zajištěna rovnováha mezi jednotlivými členskými státy Evropské unie.

Další vybrané zákony, které se mohou na problematiku vztahovat

- zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře

- zákon č. 359/1999, o sociálně-právní ochraně dětí

- zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti

- zákon č. 531/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání

- zákon č. 91/2012, o mezinárodním právu soukromém

- zákon č. 104/2013, o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních

- zákon č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení

Vybrané podzákonné předpisy

- vyhláška č. 376/2005 Sb., kterou se stanoví výše úhrady za stravu a ubytování poskytnuté v azylovém zařízení, výše kapesného a termíny jeho výplaty

- vyhláška č. 415/2006 Sb., kterou se stanoví technické podmínky a postup při pořizování a dalším zpracovávání biometrických údajů obsažených v nosiči dat cestovního dokladu

Autorka je advokátkou.

[i] Tato zásada je ale ESLP vykládána poměrně restriktivně